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林业政策预警体系研讨作者：徐正春 王春林 单位：华南农业大学林学院 西南林学院 1林业政策预普概述 政策是政府在实施计划活动时采用的行政和法律手段，目的是实现某些预期目标。在当今世界上，无论是发达国家，还是正在努力实现现代化的国家，都把林业政策作为重要的国策，构成国家总的社会政治经济政策体系的组成部分。党的十一届三中全会以来，我们国家制定了一系列的林业政策和林业法规，对保护森林、发展林业、繁荣经济起到了巨大的推动作用。然而，林业政策是一系列决策的表述，这些决策是在特定政策环境基础上作出的。而政策环境又不是一成不变的。这就意味着林业政策必须要适应变化，必须具有灵活性，以利于在政策环境发生变化和新问题不断出现时便于政策的演化。“可以认为政策的制定和实施是一个渐进的过程，要不断的补充、修改和演化。它是一种不断修正和删补的演化进步”。而林业政策预警正是为适应林业政策演化而建立的报警和实施系统。建立林业政策预警系统，对现代林业管理具有重要的现实意义和指导意义〔2〕。首先，它可为保证林业政策实施不偏离既定目标提供了一个具有量化指标的参照系统，使林业宏观决策更加科学化、程序化，从而避免带有主观意志的人为干预。其次是林业政策预警系统自身具有纠偏机制，可以及时发现偏差，进行信息反馈、超前反映，并制定新政策或配套政策，避免无章可循，防止政策走样，维护政策的稳定性、灵活性和严肃性。 2林业政策预普系统的构成 建立林业政策预警系统，首先必须了解林业政策目标并发现其中存在的问题，然后模拟为解决这些问题或实现新目标可能推出的新政策方案或配套政策方案，最后进行新政策方案或配套政策方案对政策目标影响程度的分析，选取最佳政策方案。林业政策预警系统必须具有发现问题、回溯分析、政策生成(模拟)和影响分析等主要作用，见图1。 3林业政策目标系统 我国林业政策目标系统应包括林业政策指令体系、林业政策目标体系和林业政策控制参数体系。 3.1林业政策指令体系 林业基础政策、林业产业政策和林业专项政策是林业政策指令体系的基本内容。林业政策指令对林业发展起总体导向性引导作用，国家对林业的宏观调控，主要是依据政策指令进行的。 3.2林业政策目标体系 林业政策目标体系主要包括两个方面:调节序列的划分和调节内容的确定。调节序列就是区分不同层次，不同内容的调节体系。一般是按照各种调节手段在宏观调节中的作用和特点，分成若干个层次，然后按照不同层次，实行分级调控，而各个层次之间又彼此呼应、彼此衔接。可以把林业政策目标结构划分为三个层次:总体目标、直接目标和具体目标。总体目标概括了政策的大概目的;直接目标是直接与总体目标相一致的，并促使总体目标的实现;具体目标是将直接目标具体化、细分化。而调节序列可以划分为宏观、中观、微观三个序列，即中央、地方和基层三级调节网络。针对不同的序列，调节内容也不尽相同。 3.3林业政策控制参数体系 林业政策控制参数体系是林业政策目标体系的第三方面。为使林业政策的导向作用恰到好处，必须对调节目标确定一个“弹性系数”，即波动的闭值范围，有了这个准线，在实施政策调节时，就有可变通的“调节时空度”，就有了“预警装置”，使调节力度适当，经济顺势而变，避免大起大落。如果政策指令、调节目标、控制参数三个体系实现了完善的结合，那么林业政策就可以从定性到定量，有一个客观的调节依据，再加L步调统一，_仁厂一致，左右配合，林业政策调控一定会取得理想的效果。 4林业政策生成(模拟)系统 林业政策生成系统的基本功能是:当林业经济运行出现异常报警时，该系统则提出相应解决或制止这些异常问题可能产生的政策新方案或政策配套方案;若经济运行正常，原政策则保持不变。配套政策产生的过程可理解为追踪决策的过程，即原有政策的实施表明将危及政策目标的实现时，对政策目标所进行的一种根本性的演化和修正。林业政策的生成实质上就是一个同态调节的过程。所谓同态调节，就是将经济运行保持在正常轨道上的的机制。对非常复杂的经济系统的整体性、协调性等属性进行同态调节，可使预警指标值保持在规定的l洞值范围之内，这是因为同态调节具有反馈系统。建立必要的反馈调节器，以利及时作出相应的反应，把警患解决于萌芽之中。同态调节的方式有三种:一是通过隔离，尽可能消除对系统的干扰;二是通过消除变量的实际状态与要求量的偏差而进行的调节;三是通过称为补偿性的调节，主要是通过排除导致系统脱离所需状态的外部因素的影响而实现。据此，以全国森林资源和林业政策管理示范点广东省始兴县林业经济体制改革为例〔4〕，说明林业政策生成(模拟)的情况(图2)，针对始兴县林业“三定”存在的一系列问题，提出了建立五个体系、五个制度和两个机制的政策措施。 5林业政策因素影响分析系统 由林业政策生成(模拟)系