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第九章 公共预算与财务管理 内容简介： 在公共管理领域，预算以及财务管理的地位十分重要，没有有力的财政支持，公共管理难以为继；从公共政策的角度看，公共预算和财务管理事实上便是政府制定有效公共政策的过程，因为财务预算事实上是以货币数字表达的政府政策和施政计划。从组织管理绩效的角度来看，公共预算和财务管理则是控制成本、绩效衡量的主要依据。从社会角度来看，公共预算和财务管理乃是促使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平的主要途径。 关键词： 公共预算 复式预算 绩效预算制度 设计计划预算制度 零基预算制度 政府会计 政府财务报告 审计 政府采购 课时数：6 第一节 公共预算的性质和功能 一、政府预算的性质 政府预算本质是一个分配稀有资源的活动。它意味着政府在不同的潜在支出目标之间作出选择。在预算文件中，政府表达了其基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行政措施。公共预算作为政府治理的工具，是政府施政的蓝图。 二、政府预算功能 （一） 为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置； （二）通过税收和借贷（公债）筹措预算财源； （三）通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展； （四）促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任； （五）控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合； （六）提供不同层级间资金转移的机制； （七）作为预算计划的社会和经济发展的工具； （八）经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。 第二节　 公共预算的原则 一、传统强调民主政治监督的预算原则 针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者New Marks 的八点原则最具代表性： （一）公开原则 （二）明确原则 （三）事前决定原则 （五）限定原则 （六）单一原则 （七）完全原则 （八）不相属原则 二、提升行政绩效的预算原则 基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有下列八项： （一）计划原则 （二）责任原则 （三）根据报告原则 （四）具备适当权力原则 （五）多元预算手续原则 （六）自由裁量原则 （七）预算时间弹性原则 （八）预算机关关联原则 第三节　政府预算制度及其评估 在传统预算制度之后，出于不同目的，政府预算制度一直有很大变化。各国政府当局及财政学者，常致力于预算制度的改革，力求使预算制度不仅成为民主政治的工具，进而达成经济政策的任务以及实现科学管理的效果。其中有达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算。 一、复式预算 复式预算制度的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务。 （一）复式预算的四个优点 1、不发达国家的民间资本积累有限，政府的作用具有重要性。复式预算的编制足以明确资本形成的资金来源，并了解公共资本的积蓄动向； 2、经常性预算与资本预算的划分，政府可以按轻重缓急，衡量经常与资本支出，便于考核经常支出，且以其结余资金用于投资； 3、复式预算使财政的运用，不再受狭义的预算平衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予以必要的调节； 4、不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长期的联系。 （二）复式预算的三个缺点 1、资本预算固为动员资源，促进经济发展的工具。但可能出现尽量加强资本支出，而过分节省经常性支出，重视物资投资，而忽视教育、卫生方面的投资。 2、资本预算固为资产或企业管理的工具，对公营企业较多的国家有利。然而如果尽以公债从事投资，而且税收收入供应经常性开支，势必形成资本支出过度膨胀 3、资本预算的采用，对公共工程的举债投资，在前后期延续的使用者之间，可实现公平负担。但若政府所举办的公共工程若有规则性，事实上并必须依赖资本预算的采用，而且举债投资，增加了以后的负担。 二、绩效预算制度 绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本。 （一）绩效预算的特征 1、注重最后产出而非投入； 2、强调各种产出或计划所需投入间的关系； 3、尽量使计划包罗无遗，并关注于活动所具有的全部贡献及其发生的全部成本。 （二）绩效预算的优点 1、寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值