第13 章 普遍服务自本世纪初以来，普遍服务一直是电信政策的主要 .doc

第13 章 普遍服务自本世纪初以来，普遍服务一直是电信政策的主要目标之一。普遍服务是指用可以承受的价格向全体公民提供非歧视性的电话服务。最初提出普遍服务时，普遍服务的内涵并不十分明确，它只是ATT公司 年报中的一句口号。随着时间的流逝，普遍服务的概念被广泛接受。消费者接受它，是因为其中包含以便宜的价格让尽可能多的消费者享受基本电话服务之意。电话公司接受它，是因为在普遍服务的口号下，每个公司的网络都可以联通到全体电话用户，从而使电话网络增值。管制当局接受它，是因为它是主要的管制目标之一，可以发挥管制机关的作用。实际上，在不同的时期，普遍服务的基本内容和支持普遍服务的机制有很大的不同。 实施普遍服务受许多因素的影响。普遍服务要求向低收入消费者、高成本地区的消费者和非商业性机构提供必要的电信服务，这些服务有时需要以低于成本的价格来提供，这样，必须有一个经济上合理的标准确定普遍服务的范围与内涵。因此，经济发展水平是影响普遍服务的一个重要因素，忽视这一因素，片面扩大普遍服务的范围是不科学的，不可能维持长久。纯粹强调经济利益，忽视对低收入消费者和公益事业提供基本电信服务，也不符合时代发展的需要。因此，确定普遍服务政策需要考虑补贴成本与资助范围两个方面。实际上，影响普遍服务的最重要因素是电信发展水平。市场越发展，电话普及率越高，提供电信服务的成本就越低，需要补贴的普遍服务项目和范围就越少，就越容易实现普遍服务的目标。从长远与宏观的角度看，引入市场竞争，通过竞争降低电信服务的成本是实现普遍服务的基本手段。但是，我们也必须看到，在任何时候，都存在着低收入消费者，存在着居住在农村地区等高成本地区的消费者，存在着非盈利性公共服务机构，使这些消费者能够享受到基本的、先进的电信服务正是普遍服务政策的目标。 本章共有四节。第一节，普遍服务概念的产生，探讨了产生普遍服务概念的产业背景和普遍服务的最初含义。第二节，普遍服务概念的发展及其实现机制，介绍了七十年代前的普遍服务概念与实现普遍服务的机制。第三节， 关于普遍服务实现机制的争论，介绍反托拉斯诉讼双方对普遍服务实现机制的不同看法。第四节，普遍服务的新发展，介绍96年电信法颁布后的普遍服务新概念与补偿普遍服务的新机制。 第一节 普遍服务概念的产生普遍服务一词首先出现在1907年。当时的ATT公司总裁威尔( Vail) 在ATT的公司年报中使用了一句口号式的语言一个系统，一个政策，普遍服务。在以后的七年中，威尔将这一思想不断充实并广泛宣传。从普遍服务出现的背景和ATT年报中的解释看，威尔提出的普遍服务的概念与我们今天理解的普遍服务的概念有很大不同。最初的普遍服务强调的是不同电话系统的互联，电话服务对电话用户具有普遍适用性。今天的普遍服务强调的是提高电话或电信服务的普及率，使电话或电信服务为全体公民所普遍享用。 一、普遍服务提出的产业背景1894年，贝尔拥有的主要电话专利到期后，利用专利对电话市场进行垄断的可能性不再存在。除美国贝尔公司(当时的BELL系统控股公司)属下的提供长途服务的公司ATT和提供本地电话服务的各地区的BELL电话公司外，一些独立的投资者开始进入电话市场。这些独立的投资者所设立的电话公司被称为独立电话公司。 最初，独立电话公司主要集中在贝尔系统没有提供服务的农村地区和人口不太多的小城市，这些独立电话公司独立成网，不与外部联通。据统计，从1894年到1898年，共有6000多家独立电话公司相继在美国投入运营[1]。随着独立电话公司势力的壮大，一些中等城市开始出现了独立电话公司，这些公司与当地已经存在的贝尔电话公司展开直接竞争。无论是独立电话公司联盟还是BELL系统，在竞争过程中，除了使用价格手段外，保持系统的相对独立性，即不与对方联通，也是一种主要的竞争手段。在这个时期，从全国范围看，美国实际上存在着两个电话系统----贝尔系统和独立电话公司系统。贝尔系统以ATT(1900年后成为母公司)为核心，通过长途业务部把经专利许可建立起来的地区贝尔电话公司相互联通，组成全国性网络。贝尔电话公司的数量虽然有限，但主要集中在大中型商业城市，实际上控制着全美国电话总数的80%。独立电话公司则通过联盟组成了全国性的独立电话公司协会。虽然每个独立电话公司的势力都不大，但在竞争上，它们采取统一的政策，协调行动。在这个时期，独立电话公司的网络与贝尔电话公司的网络是不联通的，即使在同一个城市，独立电话公司的用户与贝尔电话公司的用户之间也不能进行电话联系。如果一个用户想与独立电话公司的用户和贝尔电话公司的用户保持电话通信，他必须拥有两部电话机，一部接入贝尔电话公司的网络，一部接入独立电话公司的网络。与贝尔电话公司的用户通话时使用与贝尔电话公司网络相联的电话机，与独立电话公司的用户通话时使用与独立电话公司网络相联的电话机