农业土壤污染立法重心探析(1).pdfVIP

环 境 法 治 与 建 设 和 谐 社 会 ——2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~ 15·兰州）论文集 农业土壤污染立法重心探析 雷 芸 （西南财经大学法学院，四川成都 610041 ） 摘要：我国是一个传统农业国家，农业一直是国家的基础性产业。国家对农业十分重视，但立法的倾向 一直注重鼓励和扶持，很少对农业生产过程进行限制和规范。在面临严峻的因农业造成的土壤污染问题 时，如果沿用传统环境保护法“命令＋控制” 的方式对农业生产过程进行限制，不仅成本太高，而且也可 能对农业造成负面影响，对整个国民经济带来损害。现代环境法开始探讨新的环境控制方式。市场作为 经济社会主要的调配手段，加以引导，同样可以对环境问题起到积极的作用。而且在现实中也不乏因灵 活运用市场手段解决污染问题的积极例子。当然，市场手段并不完美，在市场失灵时，需要法律和政策 对其进行引导和修正。解决农业土壤污染问题，应该以市场手段为主，法律手段为辅，在建立绿色农产 品市场过程中，严格食品安全制度，鼓励土地使用权的流转和集约化农业生产，并对绿色农业提供补贴。 关键词：土壤污染 污染税 绿色产品 食品安全 一、土壤污染现状 作为国计民生的农业与土壤息息相关，土壤是一切动植物生存的载体，保护农业生态农业的关 键在于保护农用土壤，防治土壤污染。我国的土地资源总面积为144亿亩，耕地面积只有约20亿亩， 仅占14.21%。在这样严峻的土地形式下，由于大气粉尘，灌溉超标污水，施用污泥与垃圾，工业废 渣堆放及不合理施用农药、化肥等影响，我国土壤污染十分严重。目前，被工业“三废”污染的农田 约1.5亿亩，受农药和劣质化肥严重污染的农田有2.4亿亩。二者合计已近4亿亩1 。 土壤污染造成的 经济损失巨大。由于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其它类型的土壤污染所导致的 经济损失尚难以估计。但全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨,另外被重金属污染的粮 食每年也多达1200万吨,合计经济损失至少200亿元2 。 土壤污染不但直接表现为土壤生产力的下降, 而且也通过以土壤为起点的土壤、植物、动物、 人体之间的联系, 使某些微量和超微量的有害污染物在农产品中富集起来, 对动植物和人类产生严 重的危害。同时，土壤污染还能危害其它环境要素, 成为水和大气污染的来源。例如, 土壤中可溶 性污染物可被淋洗到地下水,致使地下水污染；另一些悬浮物及其所吸持的污染物, 可随地表径流迁 3 移, 造成地表水的污染；而风可将污染土壤吹扬到远离污染源的地方, 扩大了污染面 。 因此，防治土壤污染不仅是我国农业经济健康发展的紧迫要求，也是整体环境改善的需要。但 是，尽管农药和劣质化肥对土壤的污染比工业造成的土壤污染范围更大，我国环境保护法防治污染 防治的重心却偏重于工业污染，农业污染一直游离在环境保护法之外。 以四川一省为例，“八五” 末，全省化肥施用实物量为 1132 万吨，农药 6.01 万吨，地膜 3.52 万吨4 。由于农用化学物质的大 量使用，超过了土壤的自净能力，引起土壤理化性能退化、土壤板结，从而构成土壤污染。本文主 要针对因农业造成的土壤污染问题提出解决方案。 二、土壤污染法律规治评析 现有的关于因农业造成土壤污染防治的法律法规散见于两大法律部门，土地法和环境法。《中 华人民共和国土地管理法》第 35 条规定“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土 壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地” 。可见，土地法将防止和治理土 壤污染的义务归于各级人民政府。同时，《中华人民共和国环境保护法》第 20 条的规定和土地管理 法 35 条的规定类似，也将土壤污染防治的义务归于各级人民政府。此外，在 1996 年 8 月 3 日公布 的《国务院关于环境保护若干问题的决定》第 6 项中又加强了这一规定。土地法、环境法中对土壤 污染防治的具体措施缺失，造成了现实中因农业造成的土壤污染并没有法律规治，也没有相关的污 染责任。 1 邓英淘，“ 中国的土地危机”，《生态经济》，2002 年第 8 期，第 5－9 页，