论退耕还林的法律规制.pdfVIP

#业、森林与野生动植物资源保护法钥t设 一2004年中国环境资源法掌研讨会(年会)(2004．7．22-27·重庆)论文集 论退耕还林的法律规制 黄锡生’ 林玉成” 摘要：为了加强生态建设和环境保护．我国开晨了退耕还林工程建设．退耕还林是一项集生态．经济和社会协调发晨 于一体的系统工程，是我国生态建设的一项战略举措．必须纳入法治的轨道．要完善毫退耕还林条例》，井制定相关 的配套法律法规和制度。确保其生态效益目标的实现．同时．要优化退耕还林工作的管理体制．建立健全监督机制。 严格追究法律责任，强化退耕还林法律制度的实施机制． 关键词：退耕还林 生态建设 法治 为了加强生态建设和环境保护，我国从1999年开始试点，2002年正式开始了退耕还林工程建设。 据统计。截止2003年底国家共安排退耕还林工程任务2．27亿亩，国家累计投入495．8亿元：工程 建设取得了初步成效：一是生态面貌得到改善．工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，二是增 加了农民收入。三是促进了农村产业结构调整．∞但也存在着一些比较突出的问题：如生态优先的原 则未能充分贯彻和体现。退耕还林规划未能有效执行，基层管理不规范资金补偿不到位，资金来源 单一工作经费比较紧张．工程的监督检查和效益评估不够，各项配套措施落实不到位等等．退耕还 林作为我国生态保护的重要政策，必须长期持续推进。在这个过程中．运用法律手段进行有效规制， 增强政策执行的连续性和稳定性．关系到我国生态建设的成败和西部大开发战略的实施．是一个非 常重要的现实问题． 一、退耕还林工作必须纳入法治的轨道 (一)退耕还林工作具有长期性 退耕还林是我国历史上涉及面最广、政策性最强、工序最复杂，群众参与度最高的生态建设工 程，主要目标是解决重点地区的水土流失问题．是调整国土利用结构、增加森林植被、治理风沙危 害的根本性措施．退耕还林工作并非一时的权宜之计，而是在持续推进西部大开发战略中的一个基 础性工作，它具有长期性的特点．由于历史原因我国森林生态系统遭到了严重的破坏，带来了水土 流失、荒漠化、干旱、沙尘暴等一系列的灾害性气候，严重地影响了经济的发展、环境的保护和人 民的生活．联合国在‘关于森林问题的原则声明》中指出：应认识剑各种森林在地方、国家、区域 和全球各级上维持生态过程和平衡的重要作用。特别是包括在保护脆弱的生态系统、水域和淡水资 源方面的作用。作为生物多样性和生物资源的丰富仓库以及用来生产生物技术产品的遗传物质和光 合作用的来源。森林生态系统是森林植物、动物、微生物以及光、温、水、气、土等成分．通过能 量转换和物质循环互相联系、互相依存、互相制约所构成的一个不可分割的统一综合体。森林生态 系统作为陆地生态系统的主体。是陆地上面积最大、结构最复杂、生物量最大、初级生产力最高的 生态系统，因此它的恢复是一个漫长的过程，是一项复杂而又艰巨的工作。我国目前的森林覆盖率 只有16．55％，要达到2050年森林覆盖率达到并稳定在26％以上的目标．口退耕还林作为恢复和加 强森林生态系统建设的一项重要举措，必须长期坚持． (二)必须把退耕还林工作纳入法治轨道 我国已确立了依法治国的基本治国方略，从治国的实践经验来看．只有依靠法治才能保障一项 制度的长期存在与有效运作．对退耕还林这项关系到西部大开发战略和国家生态安全的基础性工程， 也迫切需要依法持续推进．在三年多试点的基础上，国务院制定了‘退耕还林条例》(下简称‘条 例》)，并于2003年1月20日正式实施。应该说该条例是总结我们实践中一系列好的经验和政策 的产物。是把党的方针、政策转化为法律的重要举措，是依法推进退耕还林工作的生动体现。但在 贯彻条例》的工作实践中却出现了许多偏差甚至严重违法行为：在退耕还林总体规划和省级行政 ‘黄锡生(1964一)，男．江西石城人．法学博士，重庆大学法学院副教授。重庆大学法学院副院长-主要从事环境 与资源法、经济法教学与研究．Emaih．HuanRxs@cla．cq．cn．． ”林玉成(1973一)，男。四川乐山人．重庆大学法学院环境法硕士研究生． ∞国家林业局局长周生贤：‘统一认识，把握节奏，实现退耕还林工程持续稳定协调发展k—www．tghl．gov．cn．· ∞‘中共中央国务院关于加快林业发展的决定)．2003年6月25日颁布．