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论排污权交易在中国实施的可行性 卢 宁* 摘要：随着市场经济在我国的建立和完善，经济手段也日益广泛地被用于环境保 护领域。排污权交易制度作为法律化的经济制度在中国不仅有实施的必要性，而 且已经具备相应的实施基础，是可行的。 关键词：排污权 交易 可行性 引言 排污权交易（又被称为排污指标交易、环境容量使用权交易），是指在污染物排 放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，通过污染者之间交易排污权，实 现低成本污染治理 。其基本思想是，由环境部门评估某地区的环境容量，然后 根据排放总量控制目标将其分解为若干规定的排放量，即排污权。这种排污权被 允许像商品那样在市场上买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。只要污染 源之间存在边际治理成本差异，排污权交易就可能使交易双方都受益 。 排污权交易是由美国经济学家戴尔斯（Dales）于20 世纪70 年代提出，并首先 被美国联邦环保局应用于大气污染及河流污染管理，特别是自 1990年被用于二 氧化硫（SO2）排放总量控制以来，已经取得空前成功，获得了巨大的经济效益 和社会效益。据美国总会计师事务所估计，美国的SO2 排放量得到明显控制的同 时，其治理污染的费用节约了约20 亿美元。我国从 1991年就已经开始了排污权 交易试点的工作 ，但从国内的情况来看，将排污权的交易具体化为一项可以操 作的制度安排，并加以实际实施，至今还未出现。本文从阐述排污权交易在我国 实施的背景入手，分析排污权交易的优点，并在此基础上论述排污权交易在我国 实施的可行性。 一、排污权交易在中国实施的背景 1、我国的环境污染治理现状 我国自改革开放以来，经济发展很快，但同时也给环境带来了巨大的破坏。中国 经济的进一步发展，必将给环境带来更大的压力。对于环境污染问题的严重性， 全国人大环资委主任曲格平在 1989年就曾经这样描述中国的环境状况：“局部 有所控制，总体还在恶化，前景令人担忧。” 。如今十多年过去了，我国的环 境状况仍然是“局部好转，整体恶化”。“十五”期间两控区二氧化硫排放的总 量控制目标是在“九五”的基础上削减20%，要完成这个任务，需要大量的资金。 我国是一个发展中国家，能够投入到环保领域的资金是极其有限的。因此，寻求 一种低成本、高效率治理污染的手段无疑具有环境和经济的双重现实意义。这也 就成为环境污染治理工作亟待解决的课题。 2、我国现行环境经济政策的缺陷 一般说来，政府对环境实施管理有两种手段，其一是以命令控制为特征的行政手 段，其二是以市场为基础的经济手段。经济手段又分为两种：排污收费和排污权 交易。排污收费是中国最早实施的3 项环境政策之一，也是目前我国最主要的环 416 境经济政策。这一政策要求一切向环境排放污染物的单位（包括个体经营者）应 当依照政府的规定和标准缴纳排污费用，以促使污染者采取措施治理污染。 提供经济刺激，改变污染者的行为一直被视为排污收费政策的主要功能，甚至对 环保部门来说，这也是主要的功能。然而实际上，这一功能从未真正实现过。 第一，在实践中，排污费常常被作为筹措资金的手段或是对“环境损害的补偿”。 其它污染治理资金渠道不畅通，排污费就成为污染治理的重要资金来源；环保部 门业务经费不足，再加上现有政策本身也认可“经费不足收费补”的做法，排污 费也就自然地成为环保部门的“生命线”。特别是当排污费实际上成为污染治理 资金以及环保自身建设资金的重要来源时，人们就会希望收费越多越好。而排污 费的管理属性在本质上要求排污费应有越收越少的趋势。并且现行排污收费标准 太低，排污单位宁愿缴纳排污费来“购买”排污权，也不愿拿出资金治理污染。 据统计，现行排污收费标准只有实际治理费用的50％，有的甚至不足 10％ 。排 污收费标准低，削弱了其管理力度，事实上也就强化了筹资作用，而不能体现提 供经济刺激的功能。 第二，由政府征收排污费的制度安排是一种非市场化的配额交易，交易的一方是 企业，另一方则是具有强制力的政府。在这种制度安排下，政府制定排放标准， 并强制征收排污费，始终处于主动地位，但是，它却不是排污和治污的主体；企 业虽是排污和治污的主体，但却处于被动的地位，只要达到政府规定的污染排放 标准，就没有再进一步治理污染，减少污染物排放的积极性了 。因此，排污收 费制度也不能对污染者行为的改变发生作用。 排污收费实施20 年来，中国的环境状况虽局部有所改善，但总体仍在恶化。排 污收费已经蜕化为环境管理部门筹措资金的手段，保护环境的初衷并未得到重视 和贯彻。事实表明，排污收费在提高财政收入方面做得不