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论《环境保护法》中制度条款的完善 廖 华 （中南民族大学法学院，湖北武汉430074） 摘要：本文从国家经济发展和环境保护指导思想发生变化，立法过于原则，与现行单 项环境法律、法规相冲突等方面对《环境保护法》中的制度条款进行了分析，认为《环境保 护法》的制度条款急需修改完善，并从体现“大环境”观念，关注环境公平，适应市场经济 和民主政治的要求三个方面提出相应的立法修改建议。 关键词：环境保护法 制度 完善 1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中诸项环保制度 的实施极大地促进了中国的环境保护事业，但时光荏冉，自 1989年特别是全国人大环资委成 立后，我国先后制定和修改了20多部环境与资源保护法律、法规，这在所有部门法的发展中 都是前所未有的。这些单项环境法对原有的环境法律制度有所超越和突破，致使《环境保护 法》中相关制度的规定不仅不能在环境管理中普遍使用，以指导、协调各单行法中的制度， 反而处于与单行法中行之有效的规定相冲突而失效的尴尬境地。此外，强制管理和制裁为主 的管理模式和理念贯穿于《环境保护法》的各项制度中，无法反映新时期市场经济、民主政 治等综合因素的要求，远不能适应建立市场经济对环境保护的规范与需要。当然，最为重要 的是指导思想的变化，“当今的环境保护已经不单单是防止污染的狭隘范围，随着国际形势的 发展，我们应该从更加宽泛的视角来理解环境的含义，即环境、资源与生态融合的整体环境 观……” 在可持续发展理念的指导下，风险预防、代际公平、公众参与、全过程控制等环境 保护的新思想、新原则得以确立，而这些在《环境保护法》的管理制度中均无从体现，与其 作为保护环境的根本性手段和措施的地位是极不相称的。因此，《环境保护法》中的制度条款 急需完善。 一、体现“大环境”观念，扩大环保制度适用范围 环境影响评价制度和三同时制度是我国环境管理制度中实施最为有效的两项，两者相 互结合充分贯彻了“预防为主”原则，1989年《环境保护法》从法律上肯定了这两项制度。 但随着2002年《中华人民共和国环境影响评价法》的出台和 1998年国务院《建设项目环境 管理条例》的颁布，《环境保护法》中的相关规定已显滞后。新的环境影响评价制度与旧的相 比，最大的不同就是扩大了环境影响评价的范围，即将以往单纯地评价建设项目扩大到包括 评价对环境有影响的规划，相应地环评的主体和程序都有所变化，因此《环境保护法》应该 对环评的范围、主体、程序作出重新规定。当然，采用援引《环境影响评价法》的方式规定 也是可行的。至于三同时制度，原《环境保护法》第 26条的规定将其适用范围限制在建设项 目上，也是与“大环境”的观念不符的，应将其扩大到包括自然开发项目上。以此类推，对 于《环境保护法》中其他仍然可行的制度，我们在保留的同时应扩大其适用范围，比如将重 大污染事故的报告与应急制度扩大为重大污染与资源破坏事故的报告与应急制度。 1989年《环境保护法》修改时，“以经济建设为中心”的发展政策居于主导地位，一 些国外行之有效的制度如排污许可制度以不符合中国国情为由未被采纳，《环境保护法》只规 定了排污申报制度。但上个世纪80年代中后期，中国为了推动总量控制的实施开始在水环境 管理方面实行许可制度，1996年的《水污染防治法》及其实施细则对排污许可证制度进行了 规定。随后，2000年修改的《大气污染防治法》规定，对大气污染物总量控制区内企业事业 单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。并且根据其他环境法律、 法规的规定，许可制度在我国环境管理中已广泛实施，如海洋倾废许可证、林木采伐许可证、 采矿许可证、取水许可证、捕捞许可证、海域使用许可证等等。因此，此次修改《环境保护 法》应将申报与审批许可相结合规定为环境管理的一项基本制度，且不局限于排污的申报与 612 许可，扩大为环境与资源管理的申报与许可制度，为诸多已生效的单行法规定提供法律依据。 二、关注环境公平，改革和发展环保制度 公平是法律的基本价值之一，环境公平是近年来环境法领域人们较为关注的价值理 念，根据吕忠梅教授的观点，可分为代内公平、代际公平和权利公平。 权利公平在发展中国 家很大程度上还只能是价值层面上的探讨，但代内公平和代际公平在许多国家的环境基本法 中都有所体现，不仅有原