街头行政：概念建构、理论维度与现实指向.docxVIP

韩志明|街头行政：概念建构、理论维度与现实指向原创 2016-01-01 韩志明规制与公法街头行政：概念建构、理论维度与现实指向韩志明《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2013年第3期。摘要：有关街头官僚的研究正方兴未艾，但研究者却忽略了街头官僚与公民之间面对面互动的本质性内涵。本文从街头官僚的概念出发，立足于街头官僚与公民直接的面对面的互动及其过程，建构了街头行政的概念及范畴，提出了街头行政五个方面的理论维度，并从六个方面勾勒了街头行政理论的现实指向。街头行政概念及其理论的建构，将研究视域从单中心的街头官僚拓展到街头官僚与公民共同在场的面对面的互动，不仅丰富了街头官僚的理论范畴，也将深化对街头官僚与公民面对面互动及其过程的理解，还为分析街头官僚与公民之间的矛盾纠纷等问题提供了新的理论工具。关键词：街头行政；街头官僚；面对面互动；政策执行；公共服务作者简介：韩志明，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院教授，法学博士；天津 300387基金项目：国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”（11ZD070）一、问题的提出长期以来，公共行政学的研究沉浸在宏大叙事的理论情怀中，致力于研究政府的权力、职能、结构和规则以及公共政策的制定、执行和调整等较为宏观性的问题。政府基层公务员的工作和生存状况等问题，很大程度上则是一个被人遗忘的领域。公民的角色、参与及其与政府的关系虽然也日渐为民主立场的研究者所强调，但主要都是在民主行政、行政参与、公共关系以及政策对象等议题下得到处理。Rosenbloom.D.H和O.leary.R.指出，“行政国家的崛起正在日益将个人置于政府机构的客户或顾客的地位上。当前，政府提供的服务非常广泛，即使人们想要回避，也不可能完全做到。”[1]（第113页）随着行政权力的扩张，政府与民众在更为深广的层面进行密切而频繁的接触。“在许多情形中，公众与公共行政都发生直接的互动关系。”其中，“公众在与公共管理者互动过程中所扮演的第一个角色是服务对象”，“服务对象与行政管理者面对面直接交往。”[2]（第474页）政府公务员与公民之间各种形式的互动，是政策执行的基本形式，也是提供公共服务的重要途径。它不仅对公民产生直接而重要的影响，也反过来影响着政府及其公务员。政策是如何得到执行的，公共服务是如何提供的，是公共行政的永恒主题。街头官僚是政策执行链条的末端，也是公共服务的提供者。“要了解一个政府官僚机构，就必须理解它的第一线职员如何学会工作。”[3]（第46页）但需要注意的是，把街头官僚“单纯看成是确定一线行为的工作者，不足以解释他们实际上做了什么，做的缘由以及他们的行动是如何影响委托人的。”同样，把他们简单“描述为消极地和被动地接受和执行来自上级的政策和程序，是一种过分肤浅的看法。”[4]（第179页）因此，街头官僚是如何行使和运用权力来完成任务的，又是如何与公民进行接触和互动的，深入理解这些问题对于解读政策执行及其过程具有重要的理论价值。现实中此起彼伏的执法冲突现象也不断表明，街头官僚与公民互动中的矛盾冲突，已经成为公共治理过程中不可回避的重要问题，但这两种社会角色之间直接的接触和面对面的互动及其所引发的问题，却并没有引起研究者的重视。本文作为一项规范性的研究，将立足于街头官僚与公民之间的面对面互动的关系，提出“街头行政”这样一个分析街头官僚与公民互动关系的抽象概念，进而明确街头行政的理论分析维度，并从现实角度提出街头行政范畴中的主要问题，从而拓展街头官僚研究的理论视域，深入推动街头官僚的理论研究。二、街头行政的概念及其范畴1977年，美国学者利普斯基（Michael.Lipsky）在其发表的《建立一个街头官僚理论》论文中，首先提出了“街头官僚”（Street-Level Bureaucrat）的概念。由此之后，街头官僚的研究开始逐渐得到了人们的关注，也引起了越来越多研究者的兴趣。利普斯基认为，街头官僚“是指那些在其工作进程中直接与市民互动的公共服务人员，以及对任务执行具有实质性判断力的公职人员。”[5]（第51页）根据这个定义，典型的街头官僚包括公职教师、警官及其他执法人员、社会工作者、法官、公职律师等。这个定义的外延是非常宽泛的。但我国目前的研究都倾向于将街头官僚的范围限定在政府部门之中，比如最早引介街头官僚理论的叶娟丽和马骏就认为，“‘街头官僚’是处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员”。[6]（第612页）其后的研究者基本上认可和接受了这个定义，并都是针对政府中的街头官僚来展开研究的。提到政府中的街头官僚，人们立刻就能联想到那些在办事大厅、小街小巷甚至田间地头等场所工作的政府公务员。不过，虽然街头官僚带有“street”的标签，但他们并不必须是在“street”