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对我国国土资源法制建设十大误区的反思 田其云 （烟台师范学院地理系山东烟台264025） 我国自八十年代以来，颁布实施了多部包括《森林法》等保护自然资源的法律和《环境保护法》等防治环 境污染的法律以及几百部行政法规和地方法规，使我国的国土资源法制建设初步做到了有法可依、有规可 循，并且在我国国土资源的开发、利用、保护、防治污染和管理工作中发挥了一定的积极作用。然而，目 前我们仍面对全球性的资源环境问题和日趋严峻的国内资源环境形式，加强生态环境的保护和建设，实现 社会经济可持续发展实质上是以实现国土资源的可持续利用来保证人口、经济、社会和环境的相互协调与 发展，其核心是国土资源持续利用。因此，我们必须重新面对神圣的国土资源，全面审视我国国土资源的 法制状况，意识到国土资源法制建设方面仍十分博弱，存在许多亟待解决的问题，认清现行资源和环境法 实质是国土资源管理法及其在遵循自然规律、立法宗旨、资源管理模式、法律责任、处理国土资源问题的 手段、法律体系、配套法律制度、科学技术法律化和国土资源科研机构的法律地位十个方面存在的失误及 认识上的误区，在加快国土资源的法制建设中作出新的选择与创造。 一、现行资源和环境法没有真正将遵循自然规律的原则落到实处 恩格斯早在一百多年前就指出：“我们对自然界的整个统治，是在于我们比其他一切动物强，能够认识和 正确应用自然规律”。历史也无数次地说明违背自然规律必将受到严厉的惩罚。国土资源法通过调整人们 在开发、利用、保护、防治污染和管理国土资源工作中形成的社会关系和人与自然关系来保障国土资源持 续利用，社会经济持续发展，国土资源法不仅要遵循社会经济规律，而且必须遵循客观自然规律，正确应 用自然规律，科学地反映国土资源的属性、特征和发生发展规律，这直接决定着人们对国土资源开发、利 用、保护、防治污染和管理的态度和程度。 我国现行资源和环境法将遵循客观自然规律作为一项基本原则来对待，然而在相关法律中却未将切实遵循 自然规律体现出来，产生对自然规律认识的误区，在法制上认为遵循了自然规律，实际上没有应用自然规 律，严重危及国土资源持续利用。如，受自然规律支配，土壤、生物、水等各种自然资源相互之间通过物 质、能量的迁移和转换而形成国土资源整体，国土资源持续利用需要从整体出发、综合考虑各种具体资源 的开发。现行资源和环境法未能遵循这一规律，从法律体系上看至今未颁布综合性的自然资源法，更谈不 上统一的国土资源法，各自然资源单行法均对各种具体资源立法，在我国现行立法体制实际上受行政体制 的制约情况下，各自然资源单行法均由国务院所属一个或几个部委负责起草，他们往往不可能从整个国土 资源全局考虑，而是较多地考虑本部门、本系统就所辖自然资源的利益，这必然限制在单行法中科学地反 映整个国土资源的属性、特征和发生发展规律，也导致各单行法之间不能协调统一，致使人们对国土资源 开发、利用、保护和管理更多地从本部门和各具体资源出发，忽视国土资源整体利益。不仅如此，在自然 资源各单行法中，也普遍存在未落实遵循自然规律、科学体现各具体资源的属性、特征和发生发展规律， 危及各种资源的持续利用。如我国《水法》中关于水资源的开发、利用和保护的法律规定导致的直接后果 是条块分割、各自为政而违背了水资源的循环和河流水域的整体性等自然特性，使狭隘的地区利益严重影 响了整体利益的实现，河流的上游地区地表水与地下水均较丰富，在地方经济利益的趋动下，上游地区更 多的是利用地表水，利用效益低下，破坏浪费严重，这不仅破坏了水资源正常循环，而且防碍了水资源的 整体利用，导致下游地区地表水锐减，水资源供需矛盾紧张，我国黄河下游地区频频发生断流，断流时间 不断延长，1997年达226天，这与黄河中上游地区过度开发、利用地表水不无关系。 实践中，各自然资源单行法和环境保护法颁布实施以来，遵循自然规律仍是一句口号，国土资源管理者和 使用者仍我行我素，违背自然规律掠夺、破坏、浪费、污染国土资源现象时有发生，森林减少、草原退化、 地下水位下降等逐渐加剧，水土流失严重、土地沙漠化、环境污染等也日趋严峻，这一系列问题均与未切 实遵循自然规律悉悉相关，已严重防碍国土资源持续利用。在国土资源法制建设中真正落实遵循自然规律 需要将自然规律对持续利用国土资源的要求具体体现在法律规定中，科学地体现国土资源的属性、特征、 发生发展规律。 二、国土资源法制建设的宗旨应是维护国土资源的质和量、实现国土资源持续利用 回顾人类与自然界相互作用的历史，我们不难看出，自然资源作为人类生产和生活的基本物质要素而对一 个国家的经济发展和社会进步具有举足轻重的地位和作用，国土资源法正