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城市绿地产权问题的探索 文 ◎ 余凤生 园林绿化是惟一有生命力的城市基础设施。但是当城市建设遇到空间矛盾时，不少城市 首先想到的就是调整绿地、减少绿地、占用绿地。近年来，由于生态文明建设上升为国家战 略、绿色发展成为国家发展理念，各地对园林绿化建设的重视程度明显提高，加上行政追责机 制加强，这种情况有所收敛，但还不是完全绝迹。 本文探讨的是与保护城市绿地密切相关的一个问题——城市绿地的产权问题。 当前城市绿地减少和占用乱象 规划调减 从总体规划到分区规划再到详细规划，城市绿地的规划面积是层层递减，即便从控制性 详细规划到修建性详细规划，也还有不少的调整（趋势仍然是减少或者零碎化）。所以当住房 和城乡建设部要求按照城市总体规划稽查城市绿地时，各地叫苦不迭。 至于规划变更的具体手法，包括缩减（直接调减）、外移（移到城市外围）、边缘化（中央 公园变成地块边缘的道路绿化）、零碎化（化整为零）。现在又提出所谓“复合利用”，常见的 是复合利用绿地地下空间，降低绿地品质，也与海绵城市建设的理念相悖。更有甚者把复合利 用理解为变性兼容，在绿地里安排市政基础设施等项目。 还有一种规划思路，就是将一些暂时还没有建设规划的地方、甚至是还没有想好怎么用 的地方先划为绿地，视绿地为预留地，随时都准备将其调整占用。这样就把绿地当作规划调整 年第 期 ＞2016 5 VIEWPOINT 观点聚焦 改变的一种过渡措施。从某种意义上讲，绿地是城市基础设施中的“弱势群体”，被视为“面团”，想怎么挤压就 怎么挤压，城市绿地成为城市的“伸缩缝”“拉链口”“密封垫圈”等。 市政公用工程占用 地铁选线“优先”将地铁口开在公园绿地里，有轨电车占用道路绿地，污水处理厂、提升泵站等三水（供水排 水污水）工程、垃圾处理场选址绿地，甚至根据绿地规划面积测算城市建筑垃圾消纳容量，编制城市垃圾消纳规 划。至于道路新改扩，首当其冲被占用的是绿地。而且道路今天这样建、明天那样改，绿地也被改来改去。 市政公用工程占用绿地除了空间上的考虑外，还有把占用绿地当作弥补或者节省公共财政的一种手段，特别 是如果拆迁、征地需要投入大笔资金。 城中村改造占用 实施“三旧（旧城旧村旧厂）改造”用地不足、资金难以平衡时，往往直接占用或者将绿地变性用来平衡。 开发性占用 招商引资引进了重大项目，绿地就要无条件让路。 打着公益项目旗号占用 近年“国学热”再度兴起，各种名目的国学团体纷纷把眼睛盯上了公园绿地，要求在公园里建设“书院”“文 庙”“国学馆”之类的项目。 城市绿地被滥占的原因 城市绿地被占被毁的原因比较复杂，有发展理念问题，有城市规划问题，有城市建设实际需要问题，有各方面 的利益驱使问题等等。如有的公园绿地管理单位由于没有产权和产权意识，或是屈从于重点工程的压力，或是贪 图几万、几十万、几百万元补偿费，公园绿地便永久地被占用。 但最根本的还是由于城市绿地产权不明，绿地价值未显化。客观上绿地没有产权，是“公产”。“公产”不占白 不占。由于产权不明，就没有人坚守和保护绿地。又由于绿地价值未显化，在很多人眼里，绿地不值钱。征用其他 土地至少要支付征地费用，而占用绿地则几乎不需要什么费用。建设工程项目配套绿地率不达标须缴纳绿化补偿 费，但标准很低（武汉市为700元/平方米），且实际只针对开发项目和建设单位，其他项目应该收但收不到。 这就是所谓的“公地悲剧”，即公共物品因产权难以界定，而被竞争性地过度使用或侵占。公地作为一项资源 或财产有许多拥有者，其中每一个人都有使用权，但没有权力阻止其他人使用，而每一个人都倾向于过度使用，从 而造成资源的枯竭。 再就是有人主观上认为城市绿地是“预留地”，就是应该为其他城市建设项目让路，给道路桥梁市政工程建设 让路，给房地产开发让路。甚至有人提出城市中心的“路权中心主义”，言外之意是城市中心要不要绿地无所谓。 城市绿地明晰产权的意义