中国地方政府制度创新的理论作用与地位.PDFVIP

中国地方政府制度创新的理论中国地方政府制度创新的理论:作用与地位作用与地位 中国地方政府制度创新的理论中国地方政府制度创新的理论 作用与地位作用与地位 郭小聪 改革开放以来, 中国经济获得了持续、稳定的高速度增长,其根本动因除了来 自中央政府推动的制度创新之外, 由地方政府推动的制度创新是一个不可忽略的 动因。但同样不可忽略的是, 目前中国经济发展中存在的一些问题,与地方政府的 制度创新也不无关系。因此,从理论和实践两个层面来研究中国地方政府的制度 创新,并揭示实践中存在的问题,显得十分必要。本文从理论的层面探讨中国地方 政府制度创新的作用与地位。 一、一、 中国地方政府推动制度创新的作用和优点中国地方政府推动制度创新的作用和优点 一、一、 中国地方政府推动制度创新的作用和优点中国地方政府推动制度创新的作用和优点 所谓制度创新,是指制度安排的积极变动和替换。关于制度和制度安排西方 学者曾表述为:ì制度提供了人类相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或更 确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系î,ì制度是一系列被制定出来的规则、 守法程序和行为的道德伦理规范î 。而制度安排则ì是支配经济单位之间合作与 竞争的方式的一种安排î 。中国的改革过程,实质上就是中国政府(包括地方政府) 推动制度创新的过程,是新制度安排被构造及其旧制度安排被替代的过程,其目的 是要实现两个根本性的转变,即从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变 和从劳动密集型、粗放型的经济增长方式向技术密集型、集约型的经济增长方式 的转变,以建立一种各经济主体合作与竞争的新型方式。 制度的安排有的来自“个人安排”;也有的来自团体的ì 自愿合作安排î;还有的 来自ì政府性安排î 。也就是说,推动制度创新的主体,包括了个人、团体和政府。 三种主体的制度创新是相互联系、相互制约的,但相比而言,政府推动制度创新的 作用更大、更重要, 因为:1 政府能够为个人和团体的制度创新提供外在制度环境 的支持或约束,政府既可以创造宽松的制度环境以刺激和发挥个人、团体的创新 需求以及创新能力,使个人或团体能够在局部实践自发产生的新制度安排的想法, 也可以通过一定的制度环境来压制或限制不符合政府需要的制度安排。2 由于作 为广义的政府——— “国家具有使其 内部结构有序化的相应规则,并具有实施规 则和与其他 国家竞争的强制力î,加上政府一般都具有比较完整 的组织系统, 因 而ì政府有能力以低于私人组织的成本ÖÖ进行某些活动î,使推动制度创新所 耗费的政治成本以及实施新制度安排所要求的建立新组织的成本大大降低。3 政 府推动的制度创新“没有搭便车 问题”⑦,有利于提高人们对新制度安排的认 同 感,调动他们拥护和执行新制度安排的积极性,从而增加新制度安排的合法性。4 个人和团体的制度创新最终必须转化为政府的制度创新,才能得到推广并对社会 经济产生效应。总之,政府的制度创新比个人和团体的制度创新的成本低 、影响 面大、效果好。 西方学者思拉恩·埃格特森 曾经比较过三种社会,第一种是ì既没有立法、司法 机关和执法部门,又没有共 同法规的社会î 。第二种是ì 由共 同法规明确排他性产 权,并有立法机构和法院但无警察或军队,故 由私人执法的社会î 。第三种是ì完全 由制定法规、裁决纠纷和实施排他性产权的社会î 。相比来说,第一种社会难以达 成政治均衡,并很容易滑 向动乱、分裂或走 向权力集中。第二种社会则由于是由 私人来实施产权的, 因而要保护产权必须耗费很高的成本去战胜强大且残忍 的敌 手才能达到。第三种社会只要耗费相对很少的资源就能维持秩序。很显然,第三 种社会是一种由政府进行制度安排的社会。 当人们把政府作为制度创新主体来进行研究时,更多地是对 中央政府而言。然 而,事实上,地方政府作为国家机构的重要组成部分, 同样具有推动制度创新的主 体地位和作用。 自从国家产生以来,设置地方政府就具有普遍性,除了古希腊实行直接民主制 的小城邦和近现代的个别特例(如梵蒂冈 、安多拉)外,其余各国无不设置地方政 府。设置地方政府的最大理由,是地方政府具有中央政府所不可替代的管理地方 经济和地方公共事务的功能。尽管各国由于政治制度不同及受其他 因素(如地理、 人 口、历史和文化等) 的影响,其地方政府在推动制