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北洋政府时期土地政策探究中图分类号：K0 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2012)O7-0012-03 摘要：北洋政府是继南京临时政府后第一个真正具有资产阶级性质的政府，一个国家的经济政策与政治制度密切相关，从这一时期北洋政府制定经济政策可以看出，它在农业和工业领域都积极致力于发展资本主义。土地所有权的变更是资本主义经济的发展的一项根本性措施，直接关系到资本主义经济发展的程度，本文主要通过对这一时期的土地政策考察来分析它对土地所有权的影响及其对这一时期资本主义经济发展的影响。 关键词：北洋政府；土地政策；土地所有权；影响 1912年随着清王朝统治的终结，中国的封建专制政体被资产阶级共和政体所取代，南京临时政府仅存在91天，之后建立的北洋政府是第一个真正具有资产阶级性质的政府。北洋政府制定奖励和保护实业、鼓励垦荒和奖励农副业生产疏通金融和改革币制等一系列措施，积极致力于发展资本主义。鼓励垦荒是这一时期的土地政策，下文将通过对这一政策的分析来考察它对土地所有权关系的影响和对资本主义经济发展的影响。 一、背景 1644年清军入关后，满清统治者为了建立稳固统治的经济基础推行圈地政策，通过圈占，大量土地的所有权归入满洲人手中，直到康熙二十三年（1684年）随着清朝统治根基的稳固，朝廷明令禁止了圈地政策以缓和社会矛盾。康熙时又颁布了“更民田”法令，实行了招垦荒地措施，这使得土地的占有关系呈现多样化的趋势，公田与私田并存。但是清朝皇室掌握的皇室庄田、赐予王公将军所有的宗室庄田和八旗据有的旗地以及国家公有的官田并不在招垦之列，这些土地都是世袭的，严禁自由买卖，特别是旗地是绝对不允许转移到旗人之外的人手中。然而到清末时这些禁令开始动摇了。 《辛丑条约》签订后，清政府的财政更加拮据，不得不采取措施解决燃眉之急，而皇室握有的大量土地大多都被荒弃，于是变卖旗田开始被清政府作为解决经济危机的一项措施。1902年，清政府成立招垦局招徕移民垦殖旗地，招垦的移民大多是汉人，旗田开始为旗人以外的人掌握。另外，在官庄土地上耕作的佃户常有抗租和冒认旗产的情形，一些庄田总管甚至倒买皇产，将其据为私有。随着官庄旗地的私有化，北洋政府开始实行移民放荒的土地政策。 二、垦荒政策的内容 北洋政府先后颁布了《国有荒地承垦条例》、《国有荒地承垦条例实行细则》、《修正国有荒地承垦条例》三项垦荒政策。 1914年3月3日大总统袁世凯下令公布《国有荒地承垦条例》，共29条。《承垦条例》分为总纲、承垦、保证金及竣垦年限、评价及所有权、罚则、附则6章。第一章“总纲”规定了国有荒地的范围，“指江海、山林新涨及旧废无主未经开垦者而言”，“凡国有荒地，除政府认为有特别使用之目的外，均准人民按照本条例承垦”[1]。第二章“承垦”规定垦荒者必须填写呈请书，经官署核准后报农商部立案，呈请书的内容包括承垦人的基本情况（姓名、年龄、籍贯、住所）、承垦地形、垦荒的界址、种类、地势、水利建设、开垦的经费等。第三章“保证金及竣垦年限”指出承垦人 “须按照承垦地亩，每亩纳银一角，作为保证金”[2]，交纳保证金后，官署发给承垦人承垦证书，承垦证书的内容包括呈请书中的全部内容、承垦核准的日期以及保证金额。关于竣垦年限的规定，国家把承垦地分为草原地、树林地、斥卤地三种，并根据承垦地亩数的多少规定了不同的竣垦年限，其中最少的未满一千亩的为一年，一万亩以上的为十一年。承垦人收到承垦证书后一个月内要设立界标或开界沟。如果不按时竣垦，根据程度的不同会有取消承垦权和承垦证书的处罚。另外，承垦权可以继承和转移，但须经官府批准。第四章“评价及所有权”中对承垦地的地价根据优良分为五等，第一等为产草丰盛的土地，每亩一元五角，第五等为卤赤砂矿不产草之地，地价为每亩三角。地价按每年竣垦亩数缴纳，对提前竣垦完的承垦人按提前年数的多少减免地价。缴纳地价后，官署按照缴纳地价的亩数向承垦人颁发所有权证书。第五章“罚则”对私垦荒地和违反条例的人做出了缴纳罚金的规定。最后一章“附则”规定了本条例的适用范围，施行时间和私垦荒地者补缴地价的时间等。 1914年7月16日北洋政府农商部颁布《国有荒地承垦条例实行细则》18条，该细则对垦荒的具体事宜作了详细的规定。在垦荒中，由县知事负责辖区内荒地的勘测和对承垦人进行编列号数。另外，细则中对承垦权的取得先后顺序、竣垦年限的起算、承垦地价登记册及呈报、承垦证书的领取、承垦权的继承或转移等事项做了具体规定。1914年11月11日袁世凯又对国有荒地承垦条例做了部分修正，公布《修正国有荒地承垦条例》，修正后的《承垦条例》的变化主要体现在对罚金的修正和补充。此外，地方性的垦荒章程如《吉林全省放荒规则》、《奉天试办垦荒章程》等也依据《国有承垦条例》中的规定陆续出台。