刍议行政性行业垄断改革渐进性(修改).docVIP

刍议行政性行业垄断改革的渐进性 童小琴 （中共泉州市委党校，福建泉州 362000） 摘 要：中国的垄断行业改革之所以进展缓慢，在于行业垄断的行政性。这一特殊性决定了改革的艰巨性与渐进性。改革从一开始就要受到种种因素的制约：一是国有企业出于自身利益的考虑反对改革；二是行业主管部门由于与国企之间的利益关系也不支持改革；三是现有法律法规不能为改革提供强有力的法制支撑；四是政府对经济生活的干预过多过深，对改革形成掣肘。基于上述制约因素，行政性行业垄断改革需要“整体渐进式”的思路，即整个改革是一个系统工程，涉及国企、行政、法制、体制等多个层面，这些层面需要系统设计，同步实施，循序渐进，整体推进，这才是改革的根本路径。 关键词：行政性行业垄断；渐进性；利益博弈；公共意识；转变政府职能 近些年，政府对垄断行业改革一直给予高度关注。2009年底的中央经济工作会议再次指出：“要推进国有经济战略调整，深化国有企业改革，推进垄断行业体制改革。”但为什么垄断行业改革一直进展缓慢？这是因为行业垄断集中在与国企垄断交织在一起的少数行业，表现为行政性行业垄断。这一特殊性决定了垄断行业改革的艰巨性与渐进性。如果知难而退，行政性行业垄断现象就会积重难返，并对发展经济与构建和谐社会造成不利的影响。相反，只有科学评估行政性行业垄断改革面临的制约因素，清醒认识这一改革的渐进性，培养和增强政府与国民对这一改革的耐心与信心，才能确保这一改革积极而又稳步地向前推进。 一、行政性行业垄断改革面临的制约因素 行政性行业垄断是指行业的行政主管部门利用其拥有的投资权、资源管理权、财政权为其所管辖企业构筑政治壁垒所形成的一种排他性控制。[1]它不同于经济性的行业垄断，经济性的垄断是竞争造成的，而行政性行业垄断恰恰是排斥竞争造成的，是与政府部门的保护或行政权力的介入高度相关的。改革牵一发而动全身，意味着要打破现有的利益分配格局，涉及职能的划分、权力的调整、人员的去留等诸多问题。因此，行政性行业垄断改革是一场艰难的利益博弈，从一开始就要受到种种因素的制约。 （一）国企因素的制约 在我国，行政性行业垄断与国有企业垄断紧密地交织在一起。行政性行业垄断改革必然触动国有企业的自身利益。 国有企业，因其“国有”的天然属性，担任着特殊的政策性任务——公共物品的生产和提供，其存在的主要目的是公共利益。但是，国有企业的利益并不自然和自动等同为公共利益，他们有着追逐自身利益的强烈欲望。 近些年，垄断为国有企业带来诸多利益，尽管这些利益是以牺牲国家和人民利益为代价的。一方面，企业可以凭借垄断地位控制产量、抬高价格从而获得高利润。虽然从2008年国有企业开始向国家上缴红利，但上缴比例最高仅10%。国外政府一般向国有企业提取1/3至2/3的利润。另一方面，职工可以凭借垄断地位获得高收入，尤其是国企高管们的薪酬，动辄成百万甚至上千万，完全脱离了企业的经营业绩。不论是企业的高利润还是职工与领导的高收入，都是以剥夺消费者选择权、强制消费者埋单为代价的。 而且，不论经营好坏，国有企业都可以凭借垄断地位牟取自身利益。当经营出现困难或亏损时，国有企业往往强调自己的国有身份，并以此为由向国家索取财政补贴或要求国家给予注资；当面对市场利益以及公众要求其履行公共职能之时，国有企业又强调自己是市场主体，从而获取丰厚回报，逃避公共责任。 在诸多垄断利益面前，只要国有企业缺乏公共责任意识，他们就绝不可能主动拥护和支持行政行业垄断改革，相反可能想方设法寻求政府保护以维持现状。 （二）行政因素的制约 理论上来讲，国有企业中的国有资产归全体国民所有，也就是说13亿人都是国有企业的股东，但是由于它太分散了，每个人不可能直接对这个企业进行管理，所以人民把这个权力委托给了国家，国家又把这些权力委托给国姿委、财政部、铁道部等行政行业主管部门。[2]这些行业主管部门作为国有资产的“出资人代表”，责任是代表全体国民履行出资人职责，享有出资人权益。 但在实践的过程中，这些行业主管部门从“出资人代表”变为纯粹的“出资人”。其结果，他们不是以国有资产的社会效益最大化为导向，而是以做大做强国有企业和国有资产保值增值为目标。也正是因为如此，他们实际上演变为促成甚至强化行政行业垄断的一股力量。当然，行政行业主管部门的职能错位既有部门利益的原因，也有政策模糊的原因。 一方面，现有政策法规过分强调行政行业主管部门的“出资人”职责。例如，《企业国有资产法》第一章明确规定了履行出资人职责的机构即各行业主管部门，仅仅是国有资产的“出资人代表”。但在规定行业主管部门的权利和义务时，《企业国有资产法》只规定了他们与国有企业（出资人与企业）间的权利义务关系，而没有规定他们与全体国民（出资人代表与出资人）间的权利义务关系。 另一方面，从行政行业主管部门本身来说，出于本部门