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第一章公共政策概述一、公共政策的含义定义：公共政策指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众要求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。１.公共政策由政府制定２.制定公共政策的目的在于解决公共问题或满足公众要求公共交通问题、环境污染问题、经济协调发展问题、环境保护问题、能源问题等等　３.公共政策包括政府决定作为或不作为政府该做什么，不该做什么？４.公共政策的内涵通过政府的相关活动表示，如法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等二、政策系统的构成1.公共政策主体公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。（1）直接主体即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。（2）间接主体即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介人到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。间接主体包括执政党、在野党、参政党，利益集团（压力集团），大众传媒，政策研究组织和公民、国际组织、全球性非政府组织、区域合作组织。2.公共政策客体（1）社会问题：社会实际状态与社会期望之间的差距。它是由社会内部矛盾所引发的人与环境或者人与人的关系的失调，对社会造成了广泛的不良影响，由此产生了现实与期望的状态的差异。（2）目标群体：就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。3.政策环境（1）经济社会环境（2）体制或者制度（3）文化环境（4）国际环境4.政策中介（1）政策信息系统（2）政策资源三、公共问题从社会问题影响的范围看，社会问题可以分为公共问题与个人问题。公共问题：公共问题是社会上绝大多数人或者相当一部分人所遇到的共同问题。它使社会上绝大多数人或者相当一部分人的共同期望无法转化为现实。自然灾祸，如地震、风灾、火灾、水灾等；意外的人为事件，如重大交通事故；科技进步带来的副作用，如网络游戏；资源分配不均带来的问题，如东西部差距、城乡差距；生态环境变迁的结果，引发环保问题公共政策问题：基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过政府行为希望实现或者解决的问题。公共问题发生的原因：市场失灵与政府失灵市场失灵1. 市场失灵 (market failure) 的含义市场失灵：由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，是单纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。２. 市场失灵的原因(1) 公共物品（public goods）的提供问题公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用。所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。（1）纯公共物品：具有完全的非竞争性和非排他性，如国防和灯塔等，通常采用免费提供的方式。在现实生活中并不多见。　　（2）准公共物品：　　a.公益物品。如义务教育、公共图书馆、博物馆、公园等b 公共事业物品，也称自然垄断产品。如电信、电力、自来水、管道、煤气等国防、外交、治安、新鲜空气、清洁水源，企业或私人不愿或不能提供。但中国农村长期由农民自己集资解决，现在新农村建设就是还账(2) 外部性造成的问题外部性（externality): 指某一个经济主体的经济行为影响了其他个体的效益或成本的现象。可能是正面或负面影响。外部经济 (external economy): 如果经济行为产生的社会效益超过私人利益。外部不经济 (external diseconomy): 如果经济行为造成社会效益低于私人利益，社会成本高于私人成本的情况。受害者得不到赔偿，产生市场失灵，须政策工具介入运作。钢铁企业排放的烟雾及含硫气体损害当地人的财产和健康，但受害者并不能得到补偿，这种污染就是一种“外部不经济”。（3）自然垄断造成的问题具有规模报酬递增的行业，规模越大，平均成本越低，通过竞争逼迫小厂离开该行业，最后形成自然垄断（natural monopoly）。ATT的拆分、微软公司扭曲了资源分配效率，政策必须干预。（4）信息不对称性造成的问题信息不对称性 (information asymmetry) ：指消费者没有足够的信息与专业知识，判断产品所接受的数量和质量是否合理，因此消费者在议价的过程中，与生产者相比，处于不公平、不合理的地位。生产者收费过高，产品或服务低劣，要求政府适度介入。上市公司年报准确性、高管经理报酬合理与否政府失灵政府的角色与能力