我国环境保护中政府特许经营的公平性讨论——以自然文化遗产资源为例.pdfVIP

133 ·比较论坛· 我国环境保护中政府特许经营的公平性讨论 ——以自然文化遗产资源为例 张 晓 内容提要：本文首先讨论了有关特许经营的基本概念，以及环境保护中政府特许经营的目标，阐 述了政府特许经营的基本特征和实行政府特许经营的一些基本原则。然后，本文揭示了在我国一些风景 名胜区和自然保护区实行的“特许经营”所具有的整体性、垄断性和不公开、不透明等公平性的缺失，进 而分析了以经营等同于管理、以经营取代管理给国家级风景名胜区和自然保护区资源保护管理带来的 种种弊端。本文最后指出了我国政府特许经营的改革前景。 关键词：政府特许经营 自然文化遗产资源 垄断公平性 一、环境保护中的政府特许经营 当前学界和实业界的一个原则共识是，引进市场机制已经成为破解环境保护中政府投人 资金有限、缺乏经济激励、政企不分导致腐败等难题的重要手段。参照一些国家的经验，将环境 保护产业化和市场化，可以将作为外部性的环境成本转化为企业的内部成本，这可能是一种理 想模式。更一般地，在公共服务市场化的背景下，当前许多公共和公用事业(如城市污水处理、 风景名胜区服务项目建设和经营等)，都是通过特许经营的方式引进民间资本。 分，均译为“特许经营”。然而实际上，它们是有区别的。 1．商业特许经营(franchise) 泛指给予或授予一般的商业专营权的特别许可。一般而言，商业特许经营涵盖的范围较大。 我国《商业特许经营管理办法》第二条规定，商业特许经营是指通过签订合同，特许人将有 权授予他人使用的商标、商号、经营模式等经营资源，授予被特许人使用；被特许人按照合同约 定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费。 商业特许经营的定义揭示了它的几个特征：(1)特许人和被特许人具有独立的法律地位； 品牌许可为核心的知识产权许可使用关系；(5)商业特许经营是为了实现商品或服务的分销。 因此，从法律的角度出发，商业特许经营的本质是指特许人将以品牌为核心的特许经营权许可 被特许人使用，在特许人统一的经营管理模式的控制下，形成相对固定的商品与服务的分销合 同关系(肖朝阳、罗天宇，2006)。在商品分销形式上有专卖店、超市、连锁快餐店等等。 作者简介：张晓，中国社会科学院环境与发展研究中心研究员。 134 2．政府特许经营(concession) 与商业特许经营相比，政府特许经营更强调事物或资源的所有者授予或售予他人使用或 经营的权利。政府特许经营涵盖的范围较小，是商业特许经营的子集，它一般指私人参与投资 或承租的项目，是现代合同式规制的主要实现方式(周耀东、俞晖，2005)。 本文论及的自然文化遗产地(包括风景名胜区和自然保护区等遗产资源保护区域)的特许 经营，是指政府按照有关法律、法规，通过市场竞争机制选择某项公共产品或服务的投资者或 者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项公共产品或者提供某项服务的制度①。 政府特许经营，特别是自然文化遗产地的政府特许经营一般不具有专营或分销的含义，而 突出以具体的合同约定所表达的所有者对经营者的特别许可。因此，国家级风景名胜区和自然 保护区的政府特许经营的特许人应该是政府(自然文化遗产资源的所有者代表)。 与以“命令一服从”为特征的传统行政行为不同，政府特许经营具有以下特征：(1)特许人 与被特许人的法律地位是平等的；(2)政府特许经营以特许人和被特许人的自愿为前提，表现 为，风景名胜区和自然保护区政府特许经营合同的性质是一种行政合同。但是，目前我国在理 论上没有认识到此类政府特许经营制度的公法性，致使在实践中过多地强调该制度的私法性， 甚至将政府特许经营完全等同于普通的商业特许经营合同。本文认为，认识偏差是导致操作失 误的根源。目前，一些风景名胜区和自然保护区的“特许经营”，不仅偏离了政府特许经营的既 定目标和实施路径，影响了自然文化遗产地政府特许经营制度的正确实施，而且产生了以经营 取代自然文化遗产资源管理的严重后果，非常不利于遗产资源的保护和可持续利用。 二、政府特许经营的目标——以自然文化遗产资源保护和利用为例 政府特许经营是在国家公园保护管理中较好地体现政企、事企分开的模式(