宅基地使用权流转模式评析与选择.doc

　　宅基地使用权流转模式评析与选择 宅基地使用权流转就是指宅基地使用权因转让、出租、抵押、征收等方式导致使用权主体变更及其宅基地性质的变化。宅基地使用权的流转是宅基地制度的核心问题，宅基地使用权流转不仅是个法律问题，而且也是一个事关经济和政治制度的问题。对于宅基地上房屋的所有权问题，我国《物权法》并没有特殊的限制，也未授权给“国家有关规定”，那么我们有理由认为农村集体成员应当享有包括占有、使用、收益、处分在内的完整的所有权，农民就有权对其通过法律程序和合法手段获得的宅基地上的自有房屋进行处分和收益。笔者认为宅基地上的房屋与宅基地使用权是不可分的，基于此宅基地上房屋的可流转性和我国宅基地使用权被规定为不可流转就出现不可调和的矛盾。在这种矛盾下，是迁就并维护农民对房屋的所有权而牺牲国家在宅基地使用权流转管理上的利益呢？还是相反？法律却未有明确规定。相关政策性的规定明显选择以牺牲农民的房屋所有权为代价来维护国家在宅基地管理上的利益，这种统一规定无疑有利于土地管理部门严格的土地执法，但是农民的房屋所有权是公民享有的基本民事权益，在法律既无明确规定又未做出授权的情形下，这些规定显然没有权力对农民的房屋所有权做出限制。为了解决农村宅基地出现的一些问题和面临的困境矛盾，我国一些城市根据自己的情况开始在农村宅基地制度上进行改革和试点，这些探索无疑具有很多创新及不足之处。 一、“以宅基地换房”模式 近几年来，随着城市化进程的不断发展，在一些城市出现“宅基地换房”现象，这种宅基地使用权流转模式又可分为以下两种： （一）北京大望京村模式 大望京村模式是指2009年5月北京大望京村的和谐拆迁模式，北京借此在最为敏感的农村宅基地流转领域做出了不小的突破。这项“农民上楼置换宅基地用于商业开发和农业产业化”为操作路径的“低调改革”在试点范围内取得了成功。具体方式就是对试点范围内的农村居民的宅基地统一进行拆迁，将这些农村居民迁入这片宅基地上兴建的楼房内。由原来的平房改为楼房，使原有宅基地被置换出来，最后将这些土地用于商业开发、农业产业化开发。朝阳区崔各庄大望村曾经是京东出名的城乡结合部，常住人口不到3000，却聚合了3万多流动人口；2009年，大望京村缔造出“无一户上访、无一户强拆”的快速动迁奇迹:2011年5月，大望京村的3000户村民正式入住定向安置房“京旺家园”小区，成为小区居民。 大望京村模式的特点在于政府的主导作用，当地政府在整个过程中发挥着重要的导向性作用。农民利益得到实际的保障和维护，与此同时，并没有牺牲开发商的利益，达到了农民利益与开发商利益的共赢和兼顾。在广大农村地区，政府的公信力和群众威望得到了农民最大程度的信任和配合，从而得到更好的效果[1]。“大望京模式”在补偿办法、安置就业、医疗养老、转工培训、遗留问题解决等方面并无特别。然而，针对“农民进城”这一系统工程，“大望京模式”集成北京市9项政策措施，制定腾退安置“解决方案”，才是大望京的过人之处。大望京村的成功告诉我们，拆迁让失地农民“进城上楼”容易，获得长久的生活保障难。针对农民就业能力参差不齐、生活缺乏长远保障的问题，制定相关政策，促进农民职业技能与素质培训，安置就业才是最重要的。 （二）天津模式 天津地区的试点模式也是“以宅基地换房”，其具体做法是：“农村村民遵循自愿的原则，依照相应的置换标准用自己的宅基地置换一套位于小城镇内的住宅，然后离开农村，搬到小城镇居住、生活。原来的农村宅基地用于复垦，节约下的土地进入流转领域，用土地收益补偿小城镇住房建设资金”。[2]笔者认为：天津宅基地换房实际上突破了房屋的可流转性与宅基地使用权不可流转性的矛盾，遵循了房地一体主义的商品房模式。农民私人享有的宅基地使用权按照其原宅基地使用权面积转变为房地一体的小城镇居民商品房。天津模式在我国其他地区也被广泛使用，这些地区包括山东德州开发区、重庆九龙坡区等。 二、“双放弃”模式 十七届三中全会召开以来，土地流转成了社会公众普遍关心的一个热词。很多地方也开始陆续探索土地流转的新措施，成都温江区最近推出了“双放弃”制度。“双放弃”就是指农民自愿放弃土地承包权和宅基地使用权，在城区集中安排农民居住，并享受与城镇居民同样的社保等待遇。这种模式在设计时主要针对人群是在城市有固定工作的农民，家庭的非农收入为整个家庭的主要，这些农民在农村同时拥有宅基地和耕地。在此种情形下，农户通过申请程序申请对耕地承包权和宅基地使用权进行放弃。申请放弃之后，当地政府对其放弃的情形进行核查，获得批准后入住统一规划的居住区域，户口转为城市居民，进入政府的失地农民社会保险系统。类似的还有浙江嘉兴和宁波地区。2008年，嘉兴率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为‘居民户口’；并在南湖区、平湖市