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区域旅游合作中政府行为法律规制摘要：区域旅游合作是政府的一种法律行为，应当受法律的调整和规范。区域旅游合作中政府行为的法律规制要致力于三个方面：一是明确合作协议的法律效力；二是编制跨区域规划，为合作各方提供统一的行为规则；三是加强旅游信息交流，实现政府信息资源共享。 关键词：区域旅游合作；法律规制；行政协议；跨区域规划；信息共享 中图分类号：F592文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）06-0025-04 经济区域化促使我国旅游业区域化发展，为此，区域旅游合作受到广泛关注。近些年来，我国区域旅游合作的发展更为迅速，合作的广度和深度较之以前都有大幅度提升，但区域旅游合作的根本性问题却一直没有解决，即合作低效率，不能实现合作“1＋12”的效果。这一问题的解决需要回归到对合作主体及其合作行为性质的分析上，本文认为，区域旅游合作的主体是政府，其行为是一种法律行为，提高合作效率的关键在于政府行为受到法律规制。 一、区域旅游合作主体及其行为的法律性质 谁是区域旅游合作的主体？诸多从事旅游学研究的学者对这一问题往往大而化之。有学者把区域旅游合作定义为“在一定地域范围内，不同地区之间的旅游经济主体根据一定的章程或协议，让旅游要素自由流动和重组，形成一个有内聚力的旅游区域，以获得最大的经济效益、社会效益和生态效益的旅游活动”。[1]这一定义对于区域旅游合作的内容进行了较好的概括，但在涉及合作主体时语焉不详，只是泛泛提及“旅游经济主体”，并未明确主体是谁。也有部分学者回答了这一问题，但也较为含糊。有学者认为，“旅游发展的区域合作是指区域之间或区域内部不同地区之间的旅游经济主体（包括政府、企事业单位、自然人），依据一定的目标、原则和制度，将旅游系统要素在地区之间进行重新配置、整合与优化，形成规模更大、结构更佳、品牌更高的旅游产品—市场体系，以便获取最大的经济效益、社会效益和生态效益的旅游经济行为。”[2]对区域旅游合作主体较为重视并进行详细研究的是何小东博士，他认为，区域旅游合作是不同行政区域之间或同一行政区域内部的政府、行业、部门、企业乃至个人之间在旅游资源开发、旅游产品创新、旅游市场促销以及旅游行业管理等方面展开的合作。区域旅游合作既包括不同行政区域之间的合作，也包括同一行政区域内部地区与地区之间的合作；既包括政府之间的合作，也包括企业之间的合作。[3]何博士的概括将区域旅游合作的主体尽可能的扩大，包括了不同区域以及同一区域的各种旅游主体。 笔者认为，确定区域旅游合作的主体必须放在区域合作的背景之下。我国实行四级行政区划制度，即省、市、县、乡，每一级政府所辖行政区域是特定的，彼此界限分明。区域合作一般是指省级与省级之间的合作。区域合作除了有经济、地理等方面的原因外，现行法律体制也是一个非常重要的原因。根据我国《立法法》的规定，全国人大及其常委会制定的法律在全国范围内有效，国务院制定的行政法规也在全国范围内有效，但是，省级人大及其常委会制定的地方性法规以及省级人民政府制定的行政规章其效力范围只局限在本省级区域以内。各省均有权在自己的辖区内行使立法权，并且彼此互不干涉。如此以来，同一事项在不同的区域内便会受不同的法律规则调整，法律冲突也在所难免。然而，经济的发展并不完全受制于行政区划的约束，市场经济的无形之手会自然地把资源配置到最有效的区域。经济发展和行政区划的内在矛盾是区域合作的基本动力，打破行政区划的藩篱是市场经济发展的必然要求。所谓打破行政区划的藩篱其实质不是取消行政区划，而是在不同的行政区划间建立统一的法律规则。为此，区域合作就其本意而言是政府间的合作。只有政府间的合作，才能实现法律规则的统一化。省级区域合作如此，省级范围以内的市级以及市级范围以内的县级合作也同样如此。 区域旅游合作是区域合作的一个部分，因此，区域旅游合作其主体也应当是政府。这一点在我国区域旅游合作实践中也得到证明。我国区域旅游合作最主要的主体是政府的相关职能部门即旅游局，2005年6月，东北“4+1”城市旅游局宣布成立区域旅游联合体；2006年12月，皖北六市旅游局在合肥签署了旅游合作宣言，意图共同打造新皖北无障碍旅游区，等等。有的区域旅游合作是以政府直接作为合作主体，如2002年11月，川滇藏3省区政府联合创建“中国香格里拉生态旅游区”；2004年7月，“9+2”省区市政府签署《“9+2”泛珠三角区域旅游合作框架协议》；2004年11月，豫沪政府签署《关于促进豫沪入境旅游业发展的合作协议》，等等。也有的区域旅游合作主体是社会组织，即旅游协会，如2001年6月，中国旅游协会组织发起首届中国环城市旅游度假带发展研讨会，探讨旅游合作事宜；2004年2月，厦门、高雄、金门旅游协会协议构建以厦门为中心的闽台旅游合作圈，等