深化我国烟草专卖制度改革理论新思维几点认识.doc

深化我国烟草专卖制度改革理论新思维几点认识摘　要：我国烟草专卖制度的建立是我国改革开放的一个产物，但是随着我国市场环境的深刻变化和我国烟草专卖制度自身存在的缺陷，它又面临着新一轮改革的压力。怎么更好地推动新的改革，关键要从理论上厘清烟草专卖制度的科学内涵、目的、职责是什么，并以新的改革理念，设计改革方案，确定改革的主要内容。 关键词：烟草；专卖制度；改革；理论 中图分类号：F120　　文献标志码：A　　文章编号：1000-8772（2012）09-0075-02 　　自从我国建立烟草专卖制度以来，国家烟草专卖局于2003年相继实施了工商分开、战略重组、调整职能和理顺产权的四大改革，这是一场不彻底的改革，因为它没有触动烟草专卖专营的垄断根基。随着世界卫生组织《烟草控制框架公约》生效后，在我国改革进入攻坚战的大背景下，打破垄断，是这个时代的必然趋势。因此，烟草行业亟须推动新的一轮改革。 一、改变对我国烟草专卖制度的科学内涵的传统认识 我国烟草专卖制度是针对烟草制品实行严格行政和法律管理的制度。有的学者把我国烟草专卖制度简单理解为行政垄断是片面的。我国目前烟草专卖制度是围绕领导机制、管理机制、经营机制这样一个模式构建出来的，实行 “统一领导、垂直管理、专卖专营”。针对这一制度，学界争论较大。从目前争论的焦点来看，在“统一领导、垂直管理”的领导机制、管理机制方面，基本上没有多少争论，现在主要在“专卖专营”上争论比较大。“专卖专营”是目前我国烟草专卖制度的基石，“统一领导、垂直管理”是为了保证“专卖专营”正常运行。学者普遍对“专卖专营”的合理性提出质疑，进而对我国烟草专卖制度合理性也产生了怀疑。 “专卖专营”的制度设计是缺乏科学依据的。具体有以下几点：（1）“专卖专营”是与计划经济体制相适应的经营模式，违背了市场经济的基本原则，市场经济的竞争性、效率性，公平性基本上被压制和破坏了。实行“专卖专营”的预期效果并不十分理想。一项新制度设计是否合理，也要根据这个制度推行的效率和利益最大化标准来衡量。“专卖专营”成为我国“计划经济的最后一块堡垒”[1]。由于“专卖专营”，烟草业形成了行业高度行政性垄断经营，建立了封闭、垄断、保护生产经营的秩序，与市场经济条件下的竞争、统一、有序、开放的市场竞争秩序形成了鲜明对比，直接阻碍全国统一开放大市场的形成，进而限制了中国烟草产业竞争力的提升。（2）笔者认为我国烟草专卖制度传统上强调“专卖专营”，这是错误的，应该正确理解为法定国家专卖管理。所谓专卖管理，就是根据烟草商品的特殊性，采取有别于普通商品的一套国家监管模式。在国家颁布的《烟草专卖法》中明确规定，国家对烟草制品生产销售、进出口实行专卖管理，国家是唯一专卖主体，国家烟草专卖局代表中央政府履行职能，管理烟草行业内各下属单位。《烟草专卖法》突出专卖管理、烟草专卖许可证制度，对主体的所有制资格并没有特殊规定，但是为了有利于保证国家专卖管理，在烟草体制设计上把专卖管理与烟草国有独资经营高度统一起来，禁止民营资本和外资进入烟草业生产和经营领域。在《烟草专卖法实施条例》中将烟草专卖解释为国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。一个只是市场准入限制，一个却是国有企业全行业垄断经营。中国烟草总公司（国家烟草专卖局） 负责对所有烟草企业进行统一管理和经营，所有有关烟草的生产经营活动，除了卷烟零售业务和部分辅料生产外，只能由烟草总公司及其下属的各级各类行业内的公司经营，其他行业的企业、资本不能自由进入烟草行业。这种“政企合一”烟草体制弊端比较严重。政府既是烟草企业的所有者，行使所有权和经营权，又是企业监督管理者，烟草监管部门和地方政府行政利益左右着企业生产和经营，监管被虚化和企业化了，而企业的生产经营则行政化了，烟草企业不是一个独立的法人经营实体，更像是“一个计划经济条件下的加工厂”[2]。从理论和实践来看，把国家专卖管理理解为“专卖专营”有很大的局限性，必须要改革这种模式，建立一个在市场经济条件下的烟草专卖新制度。 二、深刻理解我国实行烟草专卖制度的根本目的 为了更好地指导我国烟草业健康发展，需要搞清楚我国烟草专卖制度的目的是什么。笔者认为，我国烟草专卖制度的目的，不仅要严格控制烟草制品的生产，而且也要控制香烟的消费，在“双控”中，逐步缩减我国烟草生产规模。这与世界卫生组织所公布的《烟草控制框架公约》精神是高度一致的。《烟草控制框架公约》第3条目标中明确指出：“本公约及其议定书的目标是提供一个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。”但是，从建立烟草专卖制度以来，推动我国烟