公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换.PDFVIP

公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换 蔡立辉 （中山大学行政管理研究中心副教授 广东，广州 510275 ） 提要：西方公共行政学从1887 年威尔逊创立至今100 多年来，其所蕴含的民主价值发展取向在公共行政 学范式中推动了政府行政模式从效率至上向社会公平至上和服务至上的模式转换；并对于在现有的制度框 架内进行政府改革、发挥政府行政的效能、发挥体制内各个组成部分的合力和间接维护政治统治起到了重 大作用。研究公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式转换的内在联系，对于搞好我国的政府改革和 推进社会主义民主化进程具有十分重要的现实意义。 关键词： 公共行政发展 民主价值取向 政府行政模式 转换 任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的 总结及其对实践问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一 个时期的伟大实践呼唤着这个时期的伟大理论；一个时期的实践主题，也就决定了这个时期 的理论主题。从历史的观点来看，纵观西方公共行政学所经历的各个重大发展阶段、所形成 的各个理论流派，无不呈现出从效率至上到社会公平至上、服务至上的发展趋势，蕴含了民 主价值的发展取向，并由此推动政府行政模式的转换。 一、西方公共行政学民主价值的发展取向 公共行政学形成于 19 世纪末20 世纪初。在这个时期，西方社会、特别是美国社会经 历了许多基本的变革。这些社会变革导致了发展民主与追求行政效率和行政专业化之间的冲 突。因为民主宪政要求民众的控制和参与；而行政效率和专业化强调的是系统化的规则与内 部程序，这在相当大的程度上与民主化不同。正是在这样的社会历史条件下，从解决这一基 本冲突出发，威尔逊(Woodrow. Wilson)在1887 年发表了美国第一篇公共行政学论文“行政 学研究(The Study of Public Administration)”，提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域 (spheres)。他认为就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定 各种选择；行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是 政治干预。[1] 根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关；行政与公共政策的执行有关。在此 基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想：“(1)行政学科应当建 立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度；(2)任何良好的行政科学必 须使它自己从政治学领域中分离出来；(3)行政科学的指导价值是效率；(4)有效的公共行政 要求政府权力有单一的领导中心。” 同时，他还认为建立独立的公共行政学的目的就是“使政 府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的 尽职尽责带来美誉。”[2] 威尔逊“政治——行政二分法”的思想对于公共行政学从政治学中分 离出来建立独立的公共行政学学科，以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的 冲突具有重要的意义。 1926 年怀特(Leonard White)发表了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论》 （Introduction to the Study of Public Administration ），更鲜明地提出：(1)行政是一个单独 的过程，无论从哪一级角度看，其基本特征是大致相同的；(2)行政研究应当建立在管理的 基础上，而不应当建立在法律的基础上；(3)行政由一门艺术转化一门科学的趋势日益具有 [1]这本书使公共行政学成 重要意义；(4)行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。 为了一个单独的研究领域和具有了较为完整的学科体系，标志着这门学科的基本形成。 公共行政学从 19 世纪末产生到 20 世纪 60 年代经历了传统公共行政学(Traditional Public Administration)和行为科学公共行政学(Behaviorism Public Administration)两个发展 阶段。在这两个发展阶段上，公共行政学研究根植于领导艺术、经济效率与政党关系等方面； [2]公务员的专长也