国家与社会社会福利体系结构性变迁规律与制度框架特征.docVIP

国家与社会:社会福利体系结构性变迁规律与制度框架特征 刘继同 刘继同,北京大学卫生政策与管理系副教授,博士,北京100083 [基金项目]国家社会科学基金项目(05040) 本文摘自《社会科学研究》2006年第3期 [摘要]国家与社会关系的实质是国家在社会与福利发展中扮演的角色,社会福利体系结构与政策框架主要由社会保障与社会福利组成,中国社会福利体系与制度安排在历史发展阶段、水平结构、垂直结构和体系结构建设方面均与欧美国家存在着巨大差距,这既反映了中国社会结构与政策模式的独特性,又说明福利制度建设与政策框架设计任重道远,与全面建设小康社会和社会现代化尚有不小差距。全面建设小康社会和社会现代化迫切需要大力发展社会福利事业。 [关键词] 福利状态;福利体系框架;福利结构变迁规律;福利制度创新 [中图分类号]913.7 1文献标识码2 1文章编号21000-4769(2006)03-0115-06 四分五裂的福利状态与核心理论争议 中国社会福利现实状况四分五裂,社会政策与社会福利体系难以发挥应有的功能与作用,社会福利基础理论研究严重滞后,社会发展实践迫切需要基础性社会福利理论与政策研究。1949年至今,特别是改革开放以来,中国社会政策与社会福利发展走过曲折道路,取得辉煌成就。但是,当代中国社会福利与公共服务状况不容乐观,社会福利安排处于典型的四分五裂状态“四分”是指社会福利体系基本按照城乡、行业系统、工作单位和身份地位四大标准区分。换言之,城乡户籍制度、行业系统、工作单位和身份地位成为划分不同福利类型的四大标准。“五裂”是指整个社会福利与公共服务体系主要由相互分隔和松散、破碎的五大部分组成。1949年以来,独特的历史环境与社会状况导致政府在1958年建立城乡分隔的二元户籍制度,城乡二元社会结构应运而生。城乡二元社会结构的实质是城乡二元社会福利制度。[1]与此同时,中国社会组织体系和权力结构特征是条条块块相互交织。条条的福利待遇十分优厚,令人羡慕,块块的福利待遇明显落后。条条与块块、行业与系统福利待遇差别巨大。条块差别又集中反映为工作单位间的差别,不同性质、规模、行政级别、权力大小、资源多寡状况决定不同工作单位职工福利待遇的好坏[2] 。在微观层面上,个人特质和身份地位直接决定个人福利状况与生活质量。更为重要的是,目前中国社会福利体系实际由民政福利!劳动与社会保障福利(含工青妇) 、医疗卫生、教育培训和住房服务五部分组成[3] 。这些福利分别归属不同的职能部门,互不统属,相互分隔,难以形成合力。这种状况的基本成因之一是福利研究严重滞后,四分五裂社会福利状态的负面社会影响巨大,牵涉一系列基础性福利理论与政策议题。四分五裂的福利状态典型地反映社会价值取向、社会结构特征、政策模式与制度性安排框架,说明中国社会所处的经济发展阶段、社会生活现实状况和福利制度安排面临的结构性矛盾。不言而喻,四分五裂的社会福利状态不仅难以发挥社会稳定与社会发展机制的积极性作用,而且成为制度性不平等和政策性社会不公的基本原因,消极、负面性的社会影响广泛、深远。其中最主要的影响是社会福利制度难以发挥综合性、整体性和系统性“社会安全阀”的作用,并且引发一系列相关基础性福利理论与政策议题。例如什么是福利?社会福利体系的历史变迁规律和发展趋势是什么?社会福利体系与制度安排主要组成部分是什么,不同组成部分之间的相互关系如何?社会保障与社会福利关系如何?社会福利体系的水平结构、垂直结构、系统结构如何?中国社会福利制度创新与结构变迁的基本方向是什么?这些既是核心性福利理论争议议题,又是基础福利政策议题,这些核心议题既是观察理解和描述分析中国社会结构特征、制度安排框架与政策模式的最佳理论视角,又是建构“中国特色”社会福利理论体系,选择中国社会福利政策模式的基础,还是提供高质量社会福利与公共服务的思想理论前提。 二、欧美社会福利体系结构与制度框架特征 欧美社会福利历史悠久,历史变迁顺序清楚,发展阶段明确,形成完善的社会福利体系。福利泛指人类富裕保障、快乐安康与幸福美好的状态。[4]按照历史发展顺序,社会互助既是人类社会最初的福利体系,又是满足需要的基本途径[5] 。随后而来的是各种慈善服务,慈善服务泛指个人、组织对需要之人提供的各类帮助[6] 。工业化革命以来,社会救济与贫困救助日趋重要,政府开始介入社会福利体系建设。19世纪末期,德国率先建立社会保险制度,互助互济成为社会福利体系的重要理念。[8]20世纪以来,转移支付和遗属、儿童、家庭津贴制度日趋完善,现金津贴是福利基础。[9]同时,以儿童福利为中心的基础教育服务日趋普及,成为现代社会服务的基础部分。[10]伴随工人阶级住房问题日益突出,公共房屋、廉租房和房屋津贴成为社会福利体系的重要组成部分。[11]二次世界大战后,英国率