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国有资本财务监督及制约机制设计【摘要】本文分析了传统企业制度下我国国有企业财务监督与制约的方法及其缺陷，然后从外部和内部两个方面提出了现代公司制下国有资本监督与制约机制的构成。 【关键词】国有资本 财务监督 制约机制 在我国计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，企业与政府的关系集中体现在政企是否分开以及如何分开，其核心是所有权与经营权能否分离及如何分离，如果所有权与经营权不分离，政府作为所有者直接经营国有企业，市场经济体制将无法建立；如果所有权与经营权相分离，又如何保障国家所有者权益，防止经营者渎职或滥用权力。 一、财务监督与制约的必要性 国有企业所有权与经营权的分离产生了企业的所有者和经营者之间的委托—代理问题。西方经济学家的委托-代理理论认为:企业的所有者把企业看成是投资的工具，希望经理全心全意地为所有者服务，最大限度地实现企业价值或股东财富最大化；而作为企业经营者，则将经营管理企业视为一种职业、一种谋生手段，他们更多的是追求较高的报酬及精神上的自我实现。虽然在满足自我目标的同时，经理会在一定程度上实现企业价值最大化，但更多的情况下，企业所有者与经营者两者的目标并不能完全保持一致。由于经理人员管理企业日常经营活动，对企业十分了解，拥有充足的信息，当两者产生利益冲突时，经理更容易隐瞒事实真相，欺骗所有者，以侵害所有者利益为代价来实现自身的价值。因此，作为企业的所有者，必须加强对经营者的监督与约束。 二、传统方法及其缺陷 在传统企业制度下，企业并无资本金这一概念，企业经营的重大事项，都要由政府主持决策，国家对企业债务承担连带责任。由于所有权与经营权不分，为使企业有市场活力，政府开始下放经营权，而所有权随之也同时下放，为企业内部人控制问题提供了条件；一旦企业失控，政府又回收权力，经营权又跟着所有权同时回收，将企业管死，形成“一放就乱，一收就死”的局面。在向企业放权的同时，我国为防止企业失控，改善和加强对经营者的监督制约，进行了大量探索，采用了以下一些办法，收到了一定成效，但还存在诸多缺陷，未达到有效的监督与制约的目标。 1.企业党组织的保证与监督。企业党组织对企业本应起到领导作用，或起到保证与监督作用，但是由于企业党组织负责人与经理考虑问题的角度和利益关系往往一致，因此，企业党组织的监督制约作用难以发挥。 2.职代会的民主监督。职代会在企业作为全体职工的代表，应对企业的领导层发挥民主监督作用，但由于职工在企业中的特殊地位，企业的职工对企业经营决策等核心业务往往不能深入参与，以致民主监督作用难以发挥。 3.对企业重大经营决策和投资项目的审批制度。国家可加强对企业重大经营决策和投资项目的审批，但由于严重的信息不对称，国家难以了解企业的具体情况，企业蒙混过关并非难事。 4.财税大检查制度。财税大检查是对企业执行国家财经法律、法规和制度的一种全面检查制度，但对查出的违反财经纪律的企业，往往“以罚代法”，对企业进行一定的罚款处理而结案。 5.企业主管部门对企业的监管。由于企业的主管部门和企业之间的关系太过密切，因此企业的主管部门对企业的监督往往流于形式，起不到实际的监督作用。 6.审计监察部门和党的纪检部门的监督由于企业内部人控制严密和信息渠道不畅由审计监察部门和党的纪检部门进行的监督往往落不到实处，监督同样流于形式。 三、现代公司制下国有资本监督与制约机制设计 现阶段，我国已初步建立起符合国家所有、分级管理、授权经营、分工监管原则的国有资本管理监督和营运体系，即政府监管—资本机构运营—国有控股、参股企业经营。国有资本监督与制约机制，包括两个层面，一是外部监督与制约机制；二是内部监督与制约机制。 （一）外部监督与制约机制 国有资本的外部监督与制约机制，就是国有资本出资者通过市场体系或政府有关经济管理部门对经营者进行监督与制约，以确保出资人的利益。考察国有资本的外部作用力，我认为主要有以下几个方面。 1.产品市场的竞争。在市场经济条件下，市场评判是监督与制约经理的主要依据。只有好的产品或服务，才能被顾客接受，才能有较高的价格和市场占有率;同样，由于产品市场竞争，导致资源在全社会范围内的流动，形成在不同企业、行业、产业乃至全社会范围的平均成本水平和利润水平。各个企业的出资者只需把这个企业的赢利水平与这个企业所在行业的平均利润水平相比照，就可以判断经营者是否称职。 2.金融市场的竞争。我国大多数国有企业的资金依赖于银行，使得银行对企业的控制作用加强，如果企业不能按期偿还银行的债务，作为债权人的银行就可以强迫他们放弃对企业的控制权，如我国对国有企业实行的“债转股”就是很典型的做法。因此，对国有企业来说，债务约束可能比其他约束更为有效。 3.资本市场的竞争。资本市场的竞争，