“增人不增地、减人不减地”的法学解析.docxVIP

总第128期甘肃政法学院学报GeneralNo．1282013年5月JournalofGansuInstituteofPoliticalScienceandLawMay．，2013“增人不增地、减人不减地的法学解析伦海波(中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉430073)摘要：“增人不增地、减人不减地”名义上是“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分”，实则最深层 的动因是国家采用“休克疗法”通过冻结村民委员会的因人口变化而调整土地的职能以期达到农村治理的目的。从解释论上来看，我国现行法律采取的是“增人增地、减人不减地”；从立法论上来看，特别是在现行承包期限等的前提性设定之下，该“增人增地、减人不减地”模式也是比较妥适的做法。解决当前人地矛盾可以有很多途径，比较好的是在坚持现行“增人增地、减人不减地”的前提下由政府负责提供给新增人口与获得承包经营权相当的权益。同时，有必要将农地调整制度与作为民法基础理论的主体制度、情势变更原则、不当得利制度等关联起来进行诠释。关麓词：增人不增地，减人不减地；增人增地，残人不减地；主体制度；情势变更；不当得利中围分类号jDF461文献标识码：A文章编号：1007—788X(2013)03—0065—09中国三十多年农村土地家庭承包实践在取得积极效果的同时，也面临着一系列亟需解决的问题，其中之 一便是农地在承包期内是否以及应该如何随人口变动进行调整。应当承认，无论是三十年的农地承包期还是五十年的草地承包期抑或是在更长期限的林地承包中，只要是采取家庭承包方式，就都会面临人口增减的无序变动和土地调整不能随时而为之间的矛盾，这一矛盾随着时间的推进会愈发的突出和激烈。“增人不增地，减人不减地”长期以来一直被认为是解决这一问题的经典和通俗的表述，那么，“增人不增地，减人不减地”究竟是如何成为我国农村土地承包制度的基本内容的，这种表述是否与现彳撇律制度相符合，其是否是一个比较妥适的解决农地矛盾的方法，如何解决当前实践中突出的人地矛盾，农地调整制度与民法基础理论 之间如何进行协调，这就是本文的行文逻辑。一、“增人不增地、减人不减地的缘起“增人不增地、减人不减地”的做法肇端于贵州省湄潭县，至1993年11月5日，中共中央、国务院《关于 当前农业和农村经济发展的若干政策措施》首次以中央文件的形式提及并倡导在全国范围内进行推广。按照该文件的说法，实施“增人不增地、减人不减地”是为了“避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分”。应当承认，两者之间确实存在着一定关联，但若对于该制度动因的探究仅及于此，则未免流于肤浅。实际上，在深入理解“增人不增地、减人不减地”的过程中，至少以下两个方面的社会背景不能被忽视：一是20世纪80年代末90年代初是我国农村矛盾最为突出的一个时期，另一个是1992年中共十四大提出了发展社会主义市场经济的口号。前者决定了要解决的问题，后者则限定了解决问题的手段和方式。作者认为，正是这两个方面的社会背景最终促成了“增人不增地、减人不减地”政策的全面实施。在20世纪80年代末和90年代初一切类型的农村矛盾中，农民与村民委员会(干部)之间的矛盾显得特 别突出和尖锐，这与当时的社会背景有着至关重要的关系。新中国成立后实施的社会主义改造和人民公社化运动，在忽视农民个体利益的同时也造就了集体的某种意义上的繁荣。在改革开放之前和改革开放之后的很长一段时期内，农村集体经济组织或者村民委员会在农村都具有极强的经济实力。而在旧的“大锅饭”收稿日期：2012—11--06 作者简介：伦海波(1980一)，男，河北秦皇岛人，中南财经政法大学博士后，主要研究方向为民法基础理论、财产法、农地制度。基金项目：本文系国家社科基金重大招标课题《我国农村集体经济有效实现的法律制度研究》(项目编号：09ZD043)之阶段性研究成果。65万方数据式的利益分配机制已经瓦解，新的利益分配机制尚未形成的过程中，村集体财产往往成为村民委员会干部肆 意侵占的对象，村民与村民委员会(干部)之间的矛盾逐步显现。另一方面，1983年撤社建乡之后，因事权的急剧扩张和财权的未能及时跟进而导致乡镇政府在得不到上级财政支持的情况下将收支缺口转嫁给了农民，农民负担因此加重，并逐步发展成为农民负担问题oEI]但是，在费用集齐过程中直接面对农民的却并非乡镇政府，而是村民委员会的干部，加之一些其他的政府公法性职权——如计划生育、社会治安等，都是通过或者直接委托村民委员会实施的，在人治传统浓厚的中国农村，作为政府代言人的村民委员会(干部)顺理成章的成了农民的管理者，导致村民委员会(干部)在很长一段时期内成为凌驾于农民之上的绝对优势主体，由此，孟德斯鸠所称的“一切有权力的人都容易滥用权力”的“万古不易的经验”便自然而然的应验了，强盗式的掠夺财产和对