城市社区居家养老服务的发展思路与对策 - 地方政府与社会治理研究.doc

城市社区居家养老服务的发展思路与对策 柏 萍 牛国利 摘要：随着老龄化时代的到来，需要照料的失能、半失能、失独老人总量不断增加，在当前传统家庭的养老功能不断弱化、机构养老服务能力滞后的形势下，居家养老服务模式成为解决养老问题的重大战略抉择。但目前居家养老服务总体而言尚处于起步和试点示范阶段，在居家养老服务资源凝聚、开拓，居家养老服务运作和软硬环境营造等方面，面临不少问题和困境，建议从资金、人力、设施、运作环境等方面来解决居家养老服务的发展问题。 关键词：城市社区 居家养老 养老模式 随着社会经济的迅速发展、人口生育率的逐渐下降和人口平均寿命的延长，我国进入老龄化时代。据第六次全国人口普查的数据显示，我国60岁及以上老年人已占总人口的13.26%。预计到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2.16亿，占总人口的16.7%。随着人口结构高龄化、少子化、空巢化的加剧，需要照料的失能、半失能、失独老人总量的增加，现有的养老服务的供应方式面临严峻挑战。在传统家庭养老功能不断弱化、社会机构养老服务能力滞后的情况下，居家养老服务模式日益受到政府、学界的推崇。民政部制定的 《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》指出：“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”。新修订并通过的 《中华人民共和国老年人权益保障法》也明确指出：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”但要使这种新型养老方式顺利推广，必须从实际出发，结合我国居家养老服务的实践作深入探索。 一、居家养老及其现实意义 养老方式有家庭养老、社区养老、机构养老、居家养老等模式。在诸养老方式中，机构养老的边界比较清晰，家庭养老、社区养老、居家养老有交集的部分，其中家庭养老与居家养老最容易混同。两种养老方式都是老年人居住家中养老，但养老服务的提供主体和方式有本质的不同。家庭养老服务的提供主体是家庭成员，居家养老服务的提供主体是政府、社区和家庭的统一；家庭养老依靠子女等家庭成员提供服务，居家养老依托社区而建立的社会化养老服务体系提供服务。因此居家养老是一种社会化的养老方式，并具有一定的公共服务性质，是老年人在家中居住，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复、精神慰藉为主要内容，以上门服务或社区日托为主要形式，将家庭养老与社会养老相结合的一种新型养老模式。它体现了家庭、国家和社会对于养老责任的共同承担，是对传统家庭养老模式的补充与更新。 推进居家养老服务方式是适应我国养老新形势的需要，具有重大现实意义。 社区居家养老是基于传统家庭养老功能的弱化和机构养老的缺陷而做出的必然选择。随着计划生育政策的长期实行、我国进入老龄化社会和“421”（4个老人、1对夫妻、1个孩子）家庭结构的形成，我国传统的大家庭，正在或者已经被核心家庭取代，高龄老人（据全国老龄办测算，目前全国80岁以上老人，约为老年人口增速的2倍，预计到2050年，5个老年人中就有1个是80岁以上老人）①、空巢老人（根据全国社会养老服务体系建设推进会介绍，2010年城乡空巢家庭超过50％，部分大中城市空巢家庭达到70％）②、失能老人（据全国老龄办测算，到2015年，我国部分失能和完全失能老年人将达到4000万人）③日益增多，老人和子女分居已经相当普遍，家庭对老人的照料日趋弱化，传统的家庭养老模式面临前所未有的挑战。现代社会中生存竞争的加剧、跨地域职业流动的增加，也使许多子女在照顾父母方面感到心有余而力不足。另一方面，社会化的养老机构的服务设施和质量大大滞后于养老需求。据民政部统计，全国近4万个老年福利机构有床位314.9万张，收养老年人242.6万人，仅有51.8万张用于失能和半失能老人，也就是说，护理床位仅占养老床位总数的16.4%。④目前我国每千名老年人拥有养老机构床位仅为19.7 张，不仅低于发达国家每千人 50 张的平均水平，也低于一些发展中国家的水平。据国务院颁布实施的《社会养老服务体系建设规划》，到 2015 年，我国要实现每千名老年人拥有 30 张养老床位的目标。但即使实现上述目标，仍只有 3%的老年人依托机构养老。 大多数老年人愿意居家就近获取社区养老服务。以人类血缘为基础的亲情是人类感情中的第一需要，在中国的传统观念里，家庭、故土最难以割舍，人愈老重家情结愈重。居家养老可以让老年人在家庭和熟悉的社区环境中，获得社会照料服务，普遍受到老人们的欢迎。据2012年电子科技大学中山学院对中山市60岁以上常住老人的调查显示，在与子女和下一辈共同生活的意愿调查中，61.38%的调查对象表示非常或比较愿意和子女及下一辈一起生活；在关于养老方式的调查中，高达96.98%的调查对象选择在家养老。 3.居家养老服务易启动、费用低，财政负担压力小。以社区养老服务网络支撑的居家养老