中国耕地制度存在问题和不可回避政策选择Microsoft Word 文档.docVIP

提要 中国农村的土地承包制已经实行近30年了，农村的经济社会发生了极大的变化，耕地制度和经营形式面临着许多必须给予回答的政策选择。但国家的政策几乎一直是那简单的几句话，很多问题都没有列入政策考虑的视野，所以本文对耕地制度存在的问题和必须予以回答的政策选择提一些看法。由于原报告有4万字，资料很多，所以再写一个提要。 一、研究中国的耕地问题有这样一些问题应该予以关注： 1、农户耕地规模经营太小。这是一个有共识的问题。规模经营过小所带的问题一是劳动生产率极低，在开放的国际贸易条件下大田作物基本上没有国际竞争力（主要是小麦、玉米、大豆、棉花这四种大宗农产品）。在大宗粮食作物中只有水稻因美国等国适宜面积有限，中国的主要竞争对手是东南亚国家，所以不在此列。小麦、玉米都是中国的主要粮食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。所以，耕地规模过小实际上关乎中国的粮食安全问题。 耕地规模过小，而且每户的耕地还分成几块，所以，中国的农户在生产的许多环节中无法独立操作。在灌溉、排水、机耕、植保、农田基本建设等方面，农户很难成为独立的生产经营者。这就是中国在实行分户经营以后，必须搞双层经营体制的客观原因。由于种种原因，双层经营体制在90年代前期达到高峰后逐步消亡，现在在现实中几乎已经不存在了。农户在生产经营中只有寻找其他一些费时费工费力的办法。最明显的是，现在农田基本建设在农村已经全面停止；农村中大量灌溉系统都因水费收不上来而报废，农户争相打井以代替灌溉系统，带来更多的环境和效益问题。这种现象几乎没有进入中央农村政策研究者的视野，更没有引起领导层的关注。 2、承包地只强调稳定，不允许调整，带来一系列经济和社会问题。 从一些实地调查的情况看，承包地是稳定还是不稳定，对同样的情况，立场不同，结论完全相反。所以，究竟是要稳定，还是要调整，关键是要全面考虑，衡量各种利弊。目前的法律规定是出于稳定的目的，在全国实行“一刀切”的30年承包期。在承包期内，耕地不得调整。这必将带来一系列问题。一方面是新生儿及新婚嫁者没有承包地，二是因各户人口变化出现耕地占有的明显差别。积累多年，无地人口会以亿计，农户之间的占有不均等也会很严重。这会形成很大的社会问题。另一方面，承包权的稳定并不会造成承包地块经营权的稳定。随着劳动力和人口的城市化、非农化，会有大量耕地流转，对接包者、承租者来讲，所面临的是更不稳地的局面。 所以对承包权的稳定要全面衡量、不可绝对化，尤其不可认为只要是稳定了承包权就是稳定了使用权。 3、耕地流转比重很低，问题不少。耕地的转包和流转在实行分户承包之初就开始提倡。但几十年了，与劳动力转移的速度和比重相比，差距甚大。目前，农村劳动力中在非农产业就业的劳动力近40%，而耕地流转只占耕地面积的5%左右，两者相差8倍。这说明我们的政策是不利的。 另外，在耕地流转中还存在一些列问题。一是三分之二的流转没有促进规模经营。农户间的流转占了整个流转的三分之二。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块，无法实现连片耕作，虽然就接包户来讲所种耕地面积有所增加，但无法实现连片的机械耕作，所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。二是、实行规模经营的基本上是农业企业，而不是家庭经营的农户（此问题后面会专门讲）。三是、实行规模经营的转移中，种植大宗粮棉油作物的很少。据农业部经管司在调查县的统计，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9％，而规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4％。 4、公司制企业已经成为规模经营的主体。笔者从各方面数据估算，在实现规模经营的三种形式中公司型种植农场按耕地面积算占60%以上，集体农场和以自己家庭劳动为主的家庭农场合计计算不会超过40%。公司制农业企业已经成为中国规模经营的主体形式。 中国农业经营形式的发展方向是什么？是按世界上其他发达国家的模式走，还是另走他路？这是一个必须回答的问题。中央现在对公司制农业企业只是采取不提倡的态度，这在政策上没有任何作用。 5、目前我国农村中农户的兼业情况已经相当普遍，而且很快也会形成与日本、台湾一样的以“二兼户”为主的情况。我国农户兼业经营已经显示了与日本等国相同的规律：兼业化是提高农民收入的重要途径；以农业为主的兼业有利于农业的发展；而以非农业为主的兼业不利于农业的发展。 在人均耕地很小的东亚国家，与美欧等国国情不同，对兼业化要采取不同的政策。必须鼓励二兼户离农，把耕地转移给其他务农者。 二、我国目前面临如下一些必须给予回答的政策选择： 在耕地制度方面我们无法回避的问题有： 选择之一：是进一步推进耕地私有化，还是利用集体所有制的优势？ 按照西方国家的民法制度，使用者没有转让使用权的权利。对照这种法律制度，我国的耕地所有制实际上已经实现了在一定期限内的私有制。进一步私有化只是要使私有化