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粤港澳区域治理结构演进及优化[摘要]目前，粤港澳区域治理面临三大约束：政府职能衔接存在障碍；政府与市场的关系不合理；政府促进社会组织发展的有效机制尚未形成。未来粤港澳区域治理需要解放思想，推动服务型政府建设，建立政府部门的灵活对接机制，加大对市场主体和社会组织的培育力度，提高监管水平，不断优化粤港澳区域治理结构，提升粤港澳区域合作水平。 [关键词] 粤港澳 区域合作 治理结构 优化 [中图分类号] F207 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2012）03-0070-04 [作者简介] 刘建党（1981-），陕西咸阳人，综合开发研究院（中国 . 深圳），助理研究员，国家注册咨询工程师，研究方向：区域治理、产业升级；张惠（1987-），山东枣庄人，暨南大学经济学院研究生，研究方向：区域治理、区域金融。 一、粤港澳区域治理结构的演进历程 （一）市场机制主导阶段（1979～1997年） 改革开放初期，广东以解放思想为抓手，把握机遇，利用毗邻港澳、面向国际市场的优势，率先通过港澳及海外侨胞的“穿针引线”，在全国先行利用外资进行粤港澳经济合作，并取得了举世瞩目的成效。 粤港澳经济合作基于各方经济优势互补，广东丰富、低廉的人力资源和土地与港澳充裕的资本、丰富的国际经验及相对实用的技术结合。粤港澳最初的合作形式是在珠江三角洲建立的“三来一补”企业，在“三来一补”合作形式不断发展的同时，合作、合资、独资企业等较高层次的合作形式发展起来，并迅速在粤港澳经济合作中占据主导地位。三资企业属于“前店后厂”的合作模式，它们把广东作为加工、生产的基地，而在港澳从事对外市场营销、产品设计、融资等服务和包装等深加工活动。 在这一时期，粤港澳区域治理的重点是制造业领域，形成“前店后厂”的区域产业空间分工模式，区域合作表现为市场经济规律自发作用的结果。粤港澳区域治理的主体是企业，核心机制是市场机制。 （二）市场和政府机制并重阶段（1998～2008年） 香港回归之后，在以制造业为主的产业领域，粤港之间的合作仍然继续加深，同时开始了政府层面上的合作。1998年起，每年一次，轮流在广州和香港召开两地政府联席会议，商讨双方间合作的有关事宜。2003年，粤港联席会议升格为两地行政首长共同主持。同年，粤澳也建立了类似的合作联席会议制度。 2003年CEPA的签署，为粤港、粤澳经济整合提供了一个开放式的合作平台。CEPA极大拓宽了合作范围，除了制造业之外，服务业、基础设施、口岸和海关、要素流动、行政管理等领域，均具有更大的合作空间。 这一阶段，在“一国两制”方针的指导下，粤港澳的合作重点、领域、机制、范围都发生了深刻而重大的变化，粤港澳政府合作机制经历了初步建立、全面提升、并在实践中不断巩固和完善的过程，从而在政府层面实现了对合作的推动和引导，实现了由民间自发自为和处于市场放任状态下的合作，向以市场为导向与政府积极推动和协调相结合的合作转变。 在这一时期，粤港澳合作模式由“前店后厂”向“共同市场”转变。由生产加工贸易型合作开始迈向多领域、多层次的经济合作，彼此合作的重点也从制造业转向了服务业，从而开启了经济全面整合的新时代。粤港澳区域治理的客体主要是服务业和公共领域，区域治理的核心机制是市场机制和政府机制。 （三）社会机制登上历史舞台（2009年以来） 2009年1月出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》提出，推进粤港澳更紧密合作要创新合作方式，进一步发挥社会组织的作用，鼓励学术界、工商界建立多形式的交流合作机制。 在这样的大背景下，2009年9月，广东省批准成立了粤港澳合作促进会（以下简称“促进会”），旨在整合各方资源，搭建一个粤港澳三地民间交流合作平台。2010年，促进会通过了《粤港澳民间交流合作项目资助办法》以及拟资助的首批民间交流合作项目，研究关于筹建粤港澳民间合作交流基金事宜等。成立了金融、咨询、文化和信息科技四个专业委员会，初步形成了比较完善的组织架构体系。先后签订《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》，两份框架协议都涉及民间合作。 这一时期，社会领域成为粤港澳区域治理的新热点，社会组织的发展进入快车道，社会组织首次和企业、政府机构一样，成为粤港澳区域治理的主体。政府、市场和社会三大机制首次正式亮相。 总体而言，粤港澳区域治理结构的演进和优化，在不同阶段表现出不同的特征，不断在深度和广度方面渐次递进，形成逐步优化过程。 二、粤港澳区域治理结构的主要约束 （一）政府职能衔接存在障碍 1. 政府职能定位不同。改革开放30年来，伴随经济领域的深刻变化，广东多次推动政府机构改革，大力建设“有限型政府”、“服务型政府”。相比较而言，香港政府的职