完善城镇职工基本养老保险统账结合制度研究.PDF

完善城镇职工基本养老保险“统账结合”制度研究 Evaluation of the combination of social pooling and individual accounts techniques schemes for urban employees （终期成果，2015年7月18 日） 摘要 Abstract 中国完善基本养老保险个人账户制度的方向选择，始终存在 做空与做实观点争论。在多年做实试点举步维艰的情况下，名义 账户制似乎成为更加务实的方案选择。然而，对此不同政府部门 和学术界仍存在很大争议。本报告在对统账结合制度沿革进行回 溯性分析的基础上，对当前的争论焦点进行理论分析，提出完善 统账结合制度的合理取向，不是要扩大个人账户规模，而是要坚 持公平优先的根本方向不能偏离，坚持缩小而非扩大初次分配差 距的根本方向不能偏离，促进统账有机结合，并推动相关配套制 度改革，实行基础养老金全国统筹，实现制度更加公平可持续发 展。本报告提出两个完善统账结合制度的方案选择及其相关配套 政策措施。 1 导言 党的十八届三中全会指出：“建立更加公平可持续的社会保障制度，坚持社 会统筹和个人账户相结合，完善个人账户制度”，明确了基本养老保险制度的改 革方向。然而，如何在坚持“统账结合”基本制度模式的基础上完善个人账户制 度设计，始终存在做空与做实观点的争论。在多年做实试点举步维艰的情况下， 名义账户制似乎成为更加务实的方案选择，然而，名义个人账户的规模是否扩大， 对此不同部门和学术界仍存在很大争议，迫切需要对统账结合制度模式进行系统 的理论分析，提出切实可行并为各方接受的政策建议。 本报告拟对中国城镇职工基本养老保险“统账结合”制度变迁进行回顾，分 析制度面临的主要问题及其原因，提出完善城镇职工基本养老保险“统账结合” 制度的方向及政策建议。文章结构如下：第一部分简单回顾中国城镇职工基本养 老保险统账结合制度变迁，侧重对个人账户制度的三次争论高潮进行回溯性分 析，说明中国最终选择统账结合的部分基金制，是在经历了大量激烈的理论争论 和政策选择基础上做出的决定；第二部分分析现行统账结合制度面临的主要问题 及原因，理清各类问题间的逻辑关系；第三部分提出完善中国城镇职工基本养老 保险统账结合制度的总体思路，应坚持的基本原则；第四部分是基于理论和实践 检验，对完善基本养老保险统账结合制度的不同观点进行比较分析，并提出本报 告的观点；第五部分是对与完善统账结合制度关系密切的基础养老金全国统筹进 行分析，提出推进基础养老金全国统筹的方案；第六部分是分析支撑本报告第四 部分和第五部分提出观点的配套政策措施；最后是报告的结论。 一、中国城镇职工基本养老保险统账结合制度变迁 中国的改革开放是以1978 年农村改革为起点的，未涉及城市改革。1984 年 中国开始进行以增强企业活力为主的城市国有企业改革，冲击了原有计划经济体 制下的国家负责、单位包办的传统退休制度。为应对人口老龄化挑战，适应由计 划经济向市场经济转变，上世纪80 年代中期起，中国养老金制度逐步从现收现 付制转向部分基金积累制。 2 （一）养老保险制度改革的初步探索（1984～1993 年） 这一阶段是将养老金制度改革作为国有企业改革的配套措施，探索实行养老 金社会统筹和多方缴费负担，确定从现收现付转变为社会统筹和个人账户相结合 的部分基金积累制。 1、启动改革的原因 20 世纪80 年代初，计划经济时期“企业自保”的养老办法已经造成企业之 间养老负担的畸轻畸重。纺织、粮食、制盐、搬运等行业中的老企业，退休费用 相当于在职职工工资总额的50%以上，个别企业甚至超过工资总额；而在一些新 兴行业和新建企业中，如电子、仪表、化工等企业，退休费用不到工资总额的 5%。随着老企业退休人员逐年增加，退休金支出大增，新老企业之间退休费用负 担畸轻畸重的矛盾越来越突出，退休费用由企业支付的办法，已经无法保障退休 人员的生活。特别一些严重亏损的企业，因无力支付退休费用，不得不减发、停 发养老金。还有一些企业，