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关于农民安置房法律缺失分析及建议 浏览人数： 559 ???加入日期：2008/10/26 常州市建设局 蒋联军 　　城市化的发展，必然导致大量的农业用地被征用为城市用地，于是政府采取预留农村发展用地，建设大量农民安置房的方法来妥善解决失地农民的住房问题。由于农民安置房售价低廉，所谓小产权房，即把农民安置房向本集体以外成员销售的房屋应运而生。与此同时，相应的法律问题也层出不穷。本文试图通过分析农民安置房法律缺失的现状，旨在探索解决农民安置房的相关问题。　　一、当前农民安置房的实践情况　　（一） 什么是农民安置房。所谓农民安置房，是指为安置因征用而失去土地、住宅的农民，在国有或集体土地上建设的房屋。本文讨论的农民安置房，指为了妥善解决失地农民的居住问题，在集体土地上通过一定的组织方式建设的，供失地农民安置的房屋。这种房屋可以保证住户的永久居住权，但其使用的土地没有经过国家征用，因此同商品房相比较成本较低，价格也比同地段的商品房低很多，允许失地农民购买此种房屋是对失地农民的一种经济补偿。 　　（二）农民安置房的基本类型。从失地农民安置房的实践来看，现行农民安置房主要有三种类型：一是自建型，指失地农民通过所在的集体经济组织兴办的房地产开发企业，经一定程序在自有的集体土地上建设的安置房。二是代建型，指失地农民所在的集体经济组织以自有土地使用权折价入股，与房地产开发企业联合建设的或委托有相应资质的房地产开发企业在自有的集体土地上建设的安置房。三是统建型，统建型指政府按城市发展规划预留失地农民新建住房土地，通过征用、划拨土地或直接在集体土地上集中组织建设，供失地农民有组织购买或分配的安置房。实践中，大多数采取了统建型的农民安置房建设模式。 　　二、农民安置房存在的法律问题分析　　（一）农民安置房法律规范缺陷分析　　1．农民安置房的法律规范属性　　农民安置房实质上是农村房地产开发经营的产物，即农民集体经济组织，与房地产开发企业合作，在本集体建设用地（主要是宅基地上）兴建商住楼或农民新村、农民公寓等房屋，建成后卖给本集体内成员，由本集体成员居住使用的行为。农村房地产开发经营行为是城市化发展推进乡村城镇化的产物和途径，其主要目的是在安置失地农民的过程中对农村建设进行重新的调整布局，提高农民的居住水平，同时达到集约利用耕地的效果。因此具有较强的公益目的，其商业性不占主要地位。且其建设用地仍在本集体原来所有的土地上。　　2．农民安置房的法律规范不足现状　　从我国目前住宅建设与房地产的立法上看，对规范城市房地产开发经营有了较完善的法律规范体系。如制定了《城市规划法》、《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产转让管理规定》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市私有房屋管理条例》、《城镇个人建造住宅管理办法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规规章。另外，现行规范建设行为的建筑管理领域的法律法规也都以城市建设为主要对象，对规范农村建房的法律规范少且滞后，仅有1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》和1994年6月25日通过的《江苏省村镇规划建设管理条例》。从两条例规定的内容看，主要是基于农村建房实践，规范的对象也是基于低层、农民自用的建筑。相比于目前农民安置房起码是多层、也有不少高层、小高层的发展状况，现有的法律规范已远远不足。 　　（二）建设农民安置房的法律问题剖析　　1．建设用地与土地管理法律规定的冲突分析　　（1）法律禁止集体土地用于商品房建设的明确规定。《城市房地产开发经营管理条例》第四十二条规定，城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，方可用于房地产开发经营。按《城市规划法》，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内城市建设和发展需要实行统一控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制规划中划定。这就明确规定城市规划区是由市区、近郊区和规划控制区三部分组成。由此可见，此项规定基本已把具有商品房开发价值的土地都纳入了城市规划区的范围。而对于城市规划区以外的集体土地，仍有法律对其进行了间接的限制。 　　（2） 法律对集体土地用于商品房建设的间接限制。一是国家对集体土地的用途管制。我国的土地管理制度分为土地权属管理和土地用途管理两大基本制度。无论是国有土地还是集体土地按用途均分为农用地、建设用地和未利用地三大类。其中的建设用地是指用于建造建筑物、构筑物的土地。由于集体土地主要分布在广大的农村，为确保粮食安全，保护紧缺的耕地资源，国家基于行政权对集体土地的用途进行了严格管制。土地管理法第五章第四十三条对此有相应的规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准