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行政行为跨程序拘束力在行政过程中的适用性 —— 厦门市普达房地产建设发展有限公司诉厦门市规划局不复行政批复一案的法律分析 作者:杨利敏【出处】罗豪才主编：《行政法论丛》第7卷，法律出版社2004年版。 案情概要 1993年，厦门市普达房地产建设发展有限公司（以下简称普达公司）申请于演武路建设“普达广场”商住楼的开发项目取得厦门市计划委员会批准。同年，厦门市城市规划管理局（以下简称规划局）向普达公司发出93116号“选址定点规划意见通知书”，通知书中载明了“普达广场”用地的四至面积以及规划条件，规划条件中确定的建筑面积为80963.73平方米（高层三幢），建筑容积率为10。同年6月25日，规划局向普达公司发出93245号“建设用地规划许可证”，在该份许可证中载明“有关规划要求，按我局发给选址定点规划意见通知书93116号的要求执行”。1994年12月，普达公司与厦门市土地管理局签订了经过公证的（94）厦地合字（协）092 号厦门市国有土地使用权有偿出让合同书，在该合同书的附件中再次确定“普达广场”的建筑容积率为10。1995年10月，厦门市城乡建设委员会作出了厦建总审字（1995）062号文“关于‘普达广场’初步设计的批复”，批复中同意“普达广场”总建筑面积为100755.5平方米，建筑容积率为10.793。 1996年5月，“普达广场”列入厦门市商品房投资项目正式年度计划。同年8月，规划局向普达公司发出95-1025号“建设工程规划临时许可证”，同意普达公司就“普达广场”地下工程部分先行动工。该份临时许可证中记载，“拟发建设工程许可证号码为：95-1157”，并要求“严格按建委厦建总审字（95）062号文执行”。1998年7月，“普达广场”再次列入厦门市商品房投资项目年度正式计划。1998年8月26日，规划局发出98016号“工程建设规划临时许可证”，许可“普达广场”地下工程继续施工，该份临时许可证中载明“拟发建设工程规划建设许可证号码为：98J337”。同年12月，普达广场地下工程全部竣工。1999年4月，普达公司向规划局申请“普达广场”建设项目的正式规划工程许可证。1999年12月21日，规划局向普达公司发出99J-292号通知书，通知书内容为“你单位4月16日，申报普达广场项目。经研究，因如下原因不能办理：经五联会研究，不同意建高层，要求降低层数和建筑容量。请你单位：调整后再报。谨表歉意”。普达公司遂对普达广场的设计方案作出调整，重新申报。2000年11月13日，规划局发出（2000）厦规方案第0212号“建设工程设计方案批复通知书”，该份通知书对“普达广场”工程设计方案的审定意见为“总建筑面积：84007.75平方米，建筑容积率8.56”。2001年1月18日，规划局发出（2001）厦规建设第0019号“建设工程规划许可证”，许可证附件中确定的规划条件同0212号“批复通知书”。2001年12月19日，普达公司向规划局提交申请书，要求规划局就建筑容积率降低和建筑总面积减少给该公司带来的损失给予适当补偿（注：建筑容积率从10降到8.56导致普达公司两幢原设计分别为31层和29层的高层均降到18层，并引起与合作方5000万元的债务纠纷 ），遭到规划局拒绝。2002年5月，普达广场项目完工，普达公司随后向厦门市思明区人民法院提起诉讼，请求法院确认厦门市城市规划管理局（2000）厦规方案第0212号“建设工程设计方案批复通知书”对规划方案的调整行为违法。厦门市城市规划管理局辨称，（2000）0212号“批复通知书”是针对原告的报批的设计方案作出的，原则上同意了原告报批的设计方案，因此不存在被告对规划方案的调整，调整是由原告自行作出的；原告实际要起诉的对象是要求原告作出规划方案调整的 99J-292号通知书，但针对该项通知书的起诉期限已经超过，因此，应驳回原告的起诉。[1] 在双方当事人对事实基本无争议的情况下，本案争执的焦点在于以下三个法律问题： 一、本案中作为原告攻击对象的具体行政行为究竟是什么？ 二、本案中，规划局是否有权对规划用地许可证中记载的规划条件进行变更？ 三、如假定规划局有权对规划条件进行变更，本案中的变更行为是否合法？ 以下，本文对此逐一加以分析： 一、作为本案诉讼标的的具体行政行为究竟为何 本案中，原告的诉讼请求是确认被告的（2000）厦规方案第0212号“建设工程设计方案批复通知书”中对规划设计方案的调整违法。被告则认为该《批复通知书》是以同意原告的申请事项为内容的，并不存在着被告对规划设计方案的调整，其合法性无可争议；而要求原告调整规划设计方案的99J292号通知书则已过起诉期限，不受法院司法审查。 这里涉及到的关键问题是（2000）0212号“批复通知书”与99J292号要求调整规