国家治理现代化视域下的中央与地方关系.PDFVIP

国家治理现代化视域下的中央与地方关系 国家治理现代化视域下的中央与地方关系 刘 华 内容提要 构建既能保证中央统一领导，又能充分发挥中央与地方两个积极性的中央与地方关系，仍 是影响我国能否实现现代化转型的关键变量。在回顾与剖析改革开放以来我国中央与地方关系的变迁、当 前中央与地方关系存在问题症结的基础上，以推动国家治理现代化为研究背景，从中央与地方关系改革的 主要目标、财政事权与支出责任划分、法治化、地方政府创新等方面对未来我国中央与地方关系的改革进行 理性思考，试图进一步丰富我国中央与地方关系研究领域的理论与学术。 关键词 国家治理现代化 中央政府 地方政府 中央与地方关系 刘 华，扬州大学马克思主义学院教授 225009 一、问题的提出 以中央与地方关系作为透视改革开放以来我国经济社会发展的分析框架，我们不难发现，伴随着 市场化取向经济体制改革的推进，以“中央向地方分权”为主要特征的中央地方关系改革，一方面极大 的调动了地方政府发展经济的积极性与创造性，以地区之间的发展竞争为核心内容的地方经济增长 带来了我国经济社会30多年的高速发展；另一方面，中央向地方分权在带来地方发展活力的同时，由 于中央与地方关系在信息、权力及利益上的不对称所引发的中央与地方关系制度体系的不健全，也在 相当程度上引致了影响国家发展全局的一系列矛盾和问题，“甚至可以说，当前中国发展所面临的绝 大多数的重大问题和深刻矛盾，或多或少都和中央与地方关系处理失当有关，诸如经济与社会的不平 [1] 衡、生产与消费的不平衡、城乡之间的差距、东西部地区公共服务水平的差距等”。为此，以推进国家 治理体系与治理能力现代化为价值目标，结合全面深化改革背景下我国经济社会发展面临的新情况 与新问题，认真审视我国中央与地方关系的历史与现状，构建“制度化、规范化和程序化”并适应时代 本文为教育部人文社会科学规划基金项目“公共服务分工体制视角下的中央与地方关系研究”（批准号： 11YJA810010）阶段性成果。 [1]宣晓伟：《现代国家中央与地方关系的基本特征》，〔北京〕《中国发展观察》2014年第9期。 · ·2017/2江苏社会科学 120 政治学研究 要求的中国特色现代中央与地方关系，应该成为国家治理研究领域重点关注的理论与现实问题。 二、改革开放以来中央与地方关系的演进及评析 新中国成立至十一届三中全会前，基于高度集中计划经济体制的制约，“中央高度集权，地方缺乏 自主性”是当时我国中央与地方关系的主要特征。尽管在计划经济体制时期，中央政府多次进行了向 地方分权的改革与尝试，但基本是在计划经济体制内中央计划管理权限向地方政府计划管理权限的 转移，分权主要集中于国有企业的控制权和财政资源的下放。在这样的体制下，地方政府、企业的自 主性并未得到有效激发，经济发展自然缺乏效率与活力，最终导致整体经济丧失活力。 十一届三中全会后，与市场化经济体制改革相适应，为了调动地方政府增收节支的积极性和保证 中央的财政收入，以中央政府对地方政府的“放权让利”为核心内容，我国的财政体制由计划经济时期 “公共财政与企业财务合二为一”的单一制转向了“包干制”。从1980年开始，中国的财政预算体制由 单一制转向包干制，除北京、天津、上海三个直辖市仍实行接近于“统收统支”的办法外，其他省和自治 区均实行分灶吃饭，即在中央与地方之间按预先规定的办法分配收入的财政管理体制。“1988年实行 的‘财政大包干’，是1980年‘分灶吃饭’制的继续和发展，在‘分灶吃饭’基础上，将全国所有省、市、自 [1] 治区及‘计划单列市’都纳入了包干体系。”“分灶吃饭”与“财政大包干”的财税体制改革，在扩大地方 财政自主权的同时，有效调动了地方政府发展当地经济的积极性和创造性，形成了地方政府主导并推 动经济发展的模式，也鼓励了地方之间的经济竞赛和发展竞争。但“分灶吃饭”与“财政大包干”也带 来了经济社会发展中的一些负面效应，突出表