提升地方治理财政收支划分法实施十年之检讨.PDFVIP

府際關係研究通訊第十期 （民 99 年6月 ）：1 - 4 提升地方治理：財政收支劃分法實施十年之檢討 蔡吉源 中研院人文社會科學研究中心副研究員 yuantsai@gate.sinica.edu.tw 1999 年 1 月25 日，《財政收支劃分法》（以下簡稱財劃法）第七次修正，同年3 月1 日，根據該版財劃法之中央統籌分配稅款分配辦法草案，送行政院核定，同年6 月29 日 核定，6 月30 日公佈實施。此法案及中央統籌分配稅款分配辦法的諸多失誤，不但無法 達到財政均等化目標，反而將加劇城鄉差距，令人口與資源分配更加扭曲，最後終將拖垮 財政，使總體經濟發生失衡現象。 引起財政大戰的1999 年版財劃法有下列缺點： 一、1999 年版財劃法之中央統籌分配稅款分配辦法第 7 條，以比例入法方式，框死 中央統籌分配稅款的分配，其中院轄市（台北市及高雄市）分配 47％，省轄各縣市分配 35％，從未參與中央統籌款分配之319 鄉鎮市分配 12％，其餘 6％列為中央特別統籌分配 稅款，供緊急及重大事項之經費支出之用，由行政院依實際情形分配之。此一比例入法， 完全忽視財政均等化（fiscal equalization ）原則，及地方財政上既存的城鄉差距日益嚴重 的問題。 二、財劃法第16 條之 1 ，及中央統籌分配稅款分配辦法第8 、9 、10 條，對直轄市、 各縣市及各鄉鎮市，分別訂定不同的分配公式，且分配公式均沒有納入任何地方政府財政 努力程度的變數，反而在各縣市分配公式裡，放入基準財政需要額與基準財政收入額之差 額的變數（第9 條），且佔可分配總額的85％，這使得各縣市樂於憚收與濫支，繼續倚賴 上級政府的施捨。 三、破壞財政紀律：在 1999 年版財劃法修正通過以前，中央政府只對省及直轄市分 配中央統籌款及補助款，由省政府分配省統籌款給轄下各縣市政府，再由各縣市政府分配 縣統籌款及補助款給轄下各鄉鎮市政府。1999 年版之修法則不再依序由上級政府分配財 1 府際關係研究通訊第 十期 源，而是由中央直接發放統籌款及補助款給各鄉鎮市政府，在中央政府鞭長莫及監督，力 有未逮之情形下，縣政府也喪失行政督導的能力，而地方建設也就更加績效不彰了。 1999 年版財劃法獨厚北、高兩院轄市，且缺乏令各地方政府依《地方稅法通則》自 行徵稅或縮減支出，改善財務管理績效之誘因，致使政商勾結分食預算大餅之戲碼，普遍 在各地上演，或謂和解共生，或謂府會和諧，其背後就是債臺高築。為解除債務負擔，各 縣市唯恐得罪選民，將地方稅法通則束諸高閣，求諸於升格為院轄市，俾能參與較多的財 政分配權，以及隨之而來的人事權。 但在現行財劃法制度下，任何縣市升格（或合併升格）為直轄市，既存直轄市所能分 配到的中央統籌款將會減少，省轄各縣所能增加的部份也不多，中央政府的額外負擔則很 大，尤其是地方制度法修正案明定：不論是單獨升格，或合併升格，其他直轄市及原省轄 各縣市的統籌分配稅款，不得少於該新直轄市改制前的分配數。 以上諸多問題的根源在財劃法在錯誤的比例入法，以及落伍的分配公式下，有限的財 源都往都會區集中，人口與社會資源，也跟著繼續往都會區集中，形成劇烈的人口遷移。 公私兩部門都集中都會建設，既擴大了城鄉差距（農村地區快速萎縮），也促成了南北兩 極化的對立。 為解決以上種種爭議與問題，財政部的應對辦法就是在現行制度下修改財劃法。其重 點是增加中央統籌分配稅款，也就是以「挖肉補瘡」的方式，把中央統籌款做大的方案。 亦即財政部將全部營業稅收及菸酒稅收，再加上所得稅收 10％，納為中央統籌分配稅款； 同時，以公式入法取代比例入法，直轄市與縣市採同一公式分配中央統籌分配稅款；鄉鎮 市收支差額併入縣計算，再由縣政府訂定公式分配所轄鄉鎮市公所。2009 年 1 月25 日， 財政部提出財劃法修正草案，此版本似乎比 1999 年版進步很多 ，但是，在依公式分配方 面，仍以優先彌補基準財政收支差額為主，這是美中不足。首先，中央統籌分配稅款在財 劃法修正案中增加 1,291 億元，一般性補助款減少439 億元，加上各縣市稅收分成增加數 111 億元，其可分配財源共為4,564 億元，較 1999 年