十一五期间我国电信监管改革的方向与内容.docVIP

“十一五”期间我国电信监管改革的方向与内容 刘戒骄1，梁峰2 （《中国工业经济》2005年12月） ［摘要］“十一五”期间我国电信产业将在新的环境下进入新的发展阶段。本文从我国电信监管面临的新环境和主要问题出发，按着反映技术进步要求、符合WTO规则又适应我国电信业发展阶段和市场特点的原则，提出“十一五”期间我国电信业监管改革的指导思想、核心内容和政策建议。 ［关键词］ 电信；监管；竞争；反垄断 ［中图分类号］［文献标识码］［文章编号］ 自1994年引入新的竞争者——中国联通起，经过1998年的政企分离、邮电分营和1999、2002年的两次拆分中国电信，我国电信产业在改变政企合一和纵向一体化垄断结构的过程中，初步形成了由行政法规、部门规章和规范性文件构成的电信法律体系，以及部、省两级监管体制。但是，从总体上看，我国电信监管仍然处于起步和探索阶段。随着改革的深入和多元竞争格局的形成，监管改革滞后已经成为当前和今后一个时期制约我国电信产业发展的突出问题和主要障碍。“十一五”期间我国电信业将在新的环境下进入新的发展阶段，技术和产业融合的趋势不断加强，市场开放程度将更高，市场竞争将更激烈，市场行为将更复杂。我国电信业在放宽市场准入、调整监管目的和内容、加强监管机构建设、改进监管方式和手段，以及科学配置反垄断执法机构与电信监管机构之间的权力等方面，面临新的挑战和问题。 一、我国电信监管的现状与问题 总体上讲，我国电信产业具有先改革再根据改革中取得的经验完善相关法规的特点，电信监管还不能适应社会主义市场经济体制的要求。 第一，电信产业发展和监管的法律体系相对滞后，现行法规未能充分反映电信技术进步和市场结构变化的要求。完整的法律体系一般由法律、行政法规、部门规章和规范性文件四个部分构成。从法律层次来看，除了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》（2000年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）以外，我国还没有有关电信业的全国人大常委会立法。目前，管理电信产业的主要依据是国务院行政法规、部门规章和规范性文件。《中华人民共和国电信条例》（2000 年9 月20日国务院第31 次常务会议审议并通过）是我国第一部有关电信业的综合性行政法规。该法规定电信监督管理遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正的原则，其内容涵盖电信业务许可、电信网间互联、电信资费、电信资源、电信服务、电信设施建设、电信设备进网、电信安全等方面，构成了我国当前电信监管的基本依据。随着电信产业改革和发展，电信条例及部门规章、地方性法规的局限性与缺陷日渐凸现。电信条例规定的以招标方式颁发的《基础电信业务经营许可证》没有得到普遍实施。由于缺乏《电信法》等基本的法律，我国电信业现行监管和法制建设还不能适应改革和开放的新环境，电信监管机构缺乏法律的充分授权。由于立法相对滞后，电信监管部门运用经济、技术、法律等手段综合管理的机制尚未形成。市场准入、互联互通、资费监管的方式和手段与电信产业发展的要求还不相适应。 第二，电信业改革的广度与深度不够，一些深层次的矛盾和问题依然存在。信息产业部的成立，实现了电信产业政企分离以及监管职能与电信业务的分离，为中国电信监管体制的创新奠定了基础。其成立后努力健全并强化监管职能并取得了相当的成效。但是，政监合一的体制使电信监管体制缺乏应有的独立性，电信监管还带有较强的行政管理色彩(刘戒骄，2005)。中国电信产业在1999和2001年实行两次重大的市场结构重组后，已初步形成了有效竞争的市场结构格局。但从总体上看，固定电话中的本地电话业务领域和移动电话业务领域竞争仍然不够充分。价格监管方面，价格监管中信息不对称的问题没有解决，最终的价格形成通常是监管者与被监管者讨价还价、有关利益集团多方协调的结果，缺乏客观性。而且，作为定价的主要依据是企业实际成本加上一定的投资回报，缺乏对企业降低成本，提高经营效率的激励。电信产业6家骨干企业都是国有或者国有绝对控股企业，民营资本的进入通道不畅，外资的进入十分有限。骨干电信公司的国有股权均由国务院国有资产监督管理委员会行使，它们之间很难实现真正意义上的有效竞争。电信产业的有效竞争，不仅需要一定数量的运营公司，而且需要不同的利益主体互相竞争。 第三，开放市场以后，电信网络接入（互联互通）问题没有得到有效解决，网络资源综合利用效果较差。新兴电信企业只有与主导电信企业实现网间互联才能发展业务。电信体制改革以来，我国对电信网间互联的立法和管理不断加强，先后颁布了《中华人民共和国电信条例》（2000 年9 月20日国务院第31 次常务会议审议并通过）、《公用网间互联管理规定》(信息产业部第9号令，2001年5月10日发布)、《IP电话网与其他电话网网间互联规定》（信部电[2001]497号