城公立医院所有权与经营权分离研究报告-中国卫生经济学会.docVIP

中国卫生经济学会第五批招标课题 公立医院两权分离与 构建现代医院管理制度的研究 中 标 学 会：福建省卫生经济学会 课 题 负 责 人：包章炎 课题主要研究人员：包章炎、李厚坤、何可忠、陈锦源 课 题 报告执笔人：李厚坤、包章炎 2003年9月20日 《公立医院两权分离与构建现代医院管理制度的研究》报告 课题负责人：包章炎 课题组成员：包章炎、李厚坤、何可忠、陈锦源 执 笔：李厚坤、包章炎 摘要：在市场经济体制逐步完善以及加入WTO条件下，各级各类医院面临生存与发展的严峻问题。为适应现代市场经济发展的需要，公立（指国有）医院的改革，必须从过去单纯的政策调整推进到深层次的产权领域，实行医院资产所有权与经营权分离，创新管理体制，建立现代医院管理制度。 本项研究，依据市场经济基本原理和现代产权经济理论，系统分析公立医院财产关系的状况，提出两权分离改革的总体思路和建立现代医院管理制度的基本构架：出资人所有权与医院法人财产权分离，在政府与公立医院之间建立权责明晰的新型产权关系；明确政府职能定位，构筑宏观管理体制；公立医院自主建立法人治理结构，塑造微观管理模式，使之成为适应市场的法人实体和竞争主体，建构起政府出资举办医院、宏观管理医院与医院自主管理的现代医院管理制度。 研究表明，在公立医院所有权与经营权分离的基础上，推进政府职能转变，政府有关部门不再以出资人的角色，也不再通过行政手段直接干预医院内部的管理运营；公立医院作为独立的法人实体，根据社会需求和政府的政策导向，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展；卫生行政部门与公立医院的关系，从行政隶属关系转变为政府监管关系，从而形成与市场经济体制要求以及世贸组织规则相适应的现代医院管理新模式。研究结果将有利于公立医院从公有制与市场经济运作的两难困境中解脱出来，在新时期充满新的活力，实现新的发展。 关键词：公立医院 两权分离 现代医院管理制度 一、公立医院两权分离的改革背景与目标取向 长期以来，公立医院名义上是政府的医院，所有权、产权、经营权、决策权、监督权界定不清，造成投资主体、经营主体、管理主体各自的权责不明确，甚至混为一体，直接影响医院的管理体制和管理行为。 ⒈公立医院产权制度存在的主要问题 产权作为一项经济制度，是人们围绕财产形成的经济关系，以及与之相适应的法律关系的有机整体。这一制度，通过确立一种共同的准则（规范）来界定人们对资源的配置权利，从而促进人们更有效地经营其资产。一般来讲，合理的产权制度，既有利于各类医院开展平等的竞争，又有利于医院建立起自我激励与自我约束机制，也有利于提高医院的经营管理效率和效益。 我国公立医院产权制度是在计划经济体制下形成和发展起来的单一的、封闭的产权制度。作为医院存在方式的一般形态，是卫生行政部门的附属物，或者说，是上级卫生行政机关拨一拨动一动的“算盘珠”。其功能不是从事医疗服务的创新经营活动，而是不折不扣执行上级机关的计划指令。因此，医院实际上不是医疗服务的经营实体，而成为国家的一个机构，医院的院长不是经营者，而是国家干部。这种产权制度属性，导致了医院内无动力、外无压力、缺乏应有的活力。在经济体制转型时期，医院产权制度固有的弊端日益显现。 一是所有权主体不明确，产权关系模糊。国家迄今没有通过法律形式，明确界定公立医院国有资产的权限委托程序，国有产权代表缺位，所有权主体是抽象的；医院作为经营实体，没有清晰的财产权利，实际上并不完全拥有经营权；职工对医院的所有权是“虚化”的。这样的产权结构，各种权利均成为无法操作和难以实现的东西，形成对医院资产谁都负责，谁也不负责，事实上无人负责的状况。其结果，造成了医院缺乏改善运行绩效的动力和手段的制度环境，导致了公立医院在经营管理上的长期低效运转。 二是政府与医院职能错位，过度干预医院的经营和管理。主要是所有权的管理管什么，由谁管，怎样管的问题没有解决好。一方面，政府过多地陷入医院内部的具体运作，管了一些不该管又管不好的事务，影响政府的宏观管理，以及对医院的监控能力；另一方面，医院替代政府承担了过多的行政和社会职能，致使公立医院体制僵化，机制不活，人的积极性没有充分调动起来，难以承担应承担的责任和义务。 三是产权高度集中，与市场经济兼容度很低。单一产权制度，公有制比重过高，资源配置按行政区域划框架，运行机制以计划指令为主，投融资渠道不畅通，医院难以开展资本经营，也难以实现资产重组和优化配置；产权结构边界不清，不存在财产权利的不同交换者，产权缺乏流动性，不适应现代市场经济对医院的要求。 四是现行产权制度制约公立医院改革与发展。财产关系是公立医院与国家之间最重要的经济关系，也是医院经济关系中的关键问题。它与医院管理体制、投融资机制、区域卫生规划和医疗服务体制，以及医院内部管理体制、经营方式、运行机制