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进一步完善现行征管模式思考 进一步完善现行征管模式的思考 -------------------------------------------------------------------------------- 日期：2007-01-19 作者：熊冬华 朱庭凯 【选择字号：大 中 小】 　　征管模式是根据税收法制的要求，从税收工作的实际需求和工作目标出发，按照科学、合理、高效的原则所确定的税收征管的基本组织形式。现行征管模式确立于1996年，主要内容是：“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”。2004年的全国征管工作会议上，总局谢旭人局长在96年30字征管模式基础上补充了“强化管理”4个字，并指出税源管理是征管工作的重中之重。应该说，这一改动准确地把脉了当前税收工作的症结所在，为下一步实施征管改革，乃至对税收征管模式进行完善指明了方向。笔者认为，从当前税收工作的实践，以及所处的外部环境等多方面考虑，对现行征管模式进行进一步的变革都势在必行，而且税收征管模式的变革应当先于税收征管制度的改革。 　　一、现行征管模式在当前所表现出来的不足 　　不可否认，现行征管模式作为我国第一个真正意义上的现代征管模式，积极地推动了税收工作的现代化，但它毕竟确立于十年前，所依据的是当时的经济发展状况、税源管理状况，以及税收管理水平，今天看来，由于这一征管模式的不足，导致当前税收工作中以下三个方面的问题十分突出。 　　1．税源管理弱化成为当前税收工作面临的首要问题。如果不考虑纳税人税法遵从度等外部的、客观的因素，则税源管理弱化的主要原因是由于征管模式对税源管理的忽略。 　　在谢旭人局长加上“强化管理”四个字之前，征管模式的内容是：“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”。可以看出，在这样的征管模式指导下，税收工作的起点和基础是“纳税申报”、“优质服务”，对纳税人的依法管理只字未提。在这样的模式指导下，税收征管工作一度从原来的“保姆式”管理走向了另外一个极端，即被动式管理，甚至“坐等申请、坐等申报”。 　　实践中的两个重要变化导致了税源管理弱化：一是为实现“集中征收”而不断实施的机构收缩。以笔者所在区局为例，税务所的个数由1994年的23个变为2003年的5个，其中征管地域最大的税务所管辖面积将近1000平方公里，如此大的管辖面积要做到税源户管理100%、每户税源管理都做到精细化，根本不现实，即便强行实现了，从税收成本的角度来考虑也会是得不偿失。二是按照“以纳税申报和优化服务为基础”而推进的，岗位职责设置由管户制向管事制转变。应该说这才是“淡化责任、疏于管理”现象的制度根源。因为这样一来，税收征管的工作重心不再是税源管理，而是受理和审核申报、纳税服务。在实际工作中，只要纳税人依照法定程序办理了申报、缴库等手续，基本上就被认为是履行了纳税义务，至于申报是否真实，基本上只能寄希望于稽查能够起到监控作用。 　　2．规范执法的内控机制在当前征管体系中仍然缺失。和以前的模式相比，现行征管模式较好地体现了分权的设计思路，因此，在一定程度上起到了对执法权的制约作用，但以规范执法的标准来衡量，其内控机制仍然缺失。 　表现在：一是直线型的征管模式决定了征管信息流动方向的单向性，这使得各模块间相互监控的作用大大削弱。从征管信息的流动方向看，总是由管理模块流向征收模块，最后流向稽查模块，虽然全部征管信息借助于计算机网络系统做到了共享，但根据各自模块的职责分工，只能由后一个模块对前一个模块的执法行为进行监控，而且稽查作为征管信息流经的最后的一个模块，对它的监督实际上是缺失的。二是未定义和设置有权进行日常执法监督的模块，导致对执法过错进行纠改、追责的机制缺失。征、管、查三个模块都不具备日常执法监督功能，因此，对税收执法行为的监控只能由存在于模式之外的纪检监察部门来承担，后来部分地区在机构上增设或独立了法规部门，但无论是纪检部门，还是法规部门，他们的监督职能的设置都是外置的，并不在征管流程设计中，更不在征管的信息系统功能模块中，所以他们作为和否在一定程度上具有选择性，作用也就十分有限。 　　3．征管的质量和效率成为现行模式下不可解决的一对矛盾。这一现象的根源在于现行征管模式的相对超前。这个超前是针对征管手段、税源状况和纳税人的纳税遵从度三个现状来说的。 　　从征管手段来看，税收征管尚处在以手工操作为主的阶段，信息化程度还较低。相对于近乎天文数字的信息化建设投入，数据庞大的信息化设备、软件在税收征管工作中主要还只是起到了打字机、文件柜的作用，对提高税收征管的质量和效率至关重要的数据分析和应用还处在起步阶段。而从征管模式分析，它之所以把征管工作的起点定位在申报征收，一个重要的前提是寄希望于信息化征