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“三权分置”下土地经营权的物权塑造 　　摘 要：农村土地“三权分置”的目标是构建新型农业经营体系，发展适度规模经营。为此，须对土地经营权进行物权塑造。其途径是在土地承包经营权之上，通过合同与登记创设“次级土地承包经营权”。次级土地承包经营权在物权法定意义上仍然是一种“土地承包经营权”，权利人对土地享有占有、使用和收益的权利，可将该权利设定抵押或作其他法律处分。根据《不动产登记暂行条例》，应将次级土地承包经营权纳入“法律规定需要登记的其他不动产权利”，作为土地承包经营权的负担在登记簿中加以记载，并颁发不动产权属证书。 　　关键词：三权分置 土地经营权 土地承包经营权 次级土地承包经营权 　　中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）02-0032-12 　　一、问题的提出 　　改革开放以来，我国农村土地制度实行“两权分离”，即土地所有权与土地承包经营权分离，取得了良好的制度绩效。进入21世纪以后，农业经营中有两个问题日渐突出：一是农户经营规模过小，地块细碎，难以发展现代农业；二是土地的承包者与耕作者发生分离，土地利用效率降低，影响了农业经营。 　　2013年11月，党的十八届三中全会决定开启新一轮农村土地改革，改革的政策目标是构建以家庭经营为基础，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的新型农业经营体系，逐步实现农村土地适度规模经营以及农业现代化。2014年1月，中央一号文件提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权。”11月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的意见》中进而提出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”这就是农村土地“三权分置”改革。 　　农村土地“三权分置”是一项重大的制度创新。其政策意蕴在于，通过“三权分置”解放“人”和“地”，构建一个以“集体所有、农户承包、多元经营”为特征的新型农村土地制度，从而解决“谁来种地”和“地怎么种”的问题。在“三权分置”改革中，落实所有权是基础，稳定承包权是枢纽、中介，而“放活经营权”则是其目标指向和着力点，是此轮农村生产关系调整的核心所在。①放活土地经营权的政策目标是什么呢？根据2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性方案》，“放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营”。这对于我们研究土地经营权，具有重要的指导意义。 　　从理论上说，土地经营权一语有两种含义：一是指经营权能，即对农村土地的占有、使用、收益等权能；二是指一种独立的用益物权类型。在第一种含义上，经营权能的权利基础或说权源，可以是土地所有权、土地用益物权（如土地承包经营权）及土地租赁权（如土地承包经营权的承租人享有的租赁权）等。在第二种含义上，土地经营权是一种独立的民事权利，具体地说，是指农业经营主体与土地承包经营权人签订合同，在土地承包经营权上设立的一种权利用益物权。在“三权分置”改革中，土地经营权是何种含义，取决于土地承包经营权的流转方式以及法律的塑造。 　　理解土地经营权，必须置于土地承包经营权流转土地承包经营权流转一语，流行于经济学界，而为政策、法律文件采纳，但它并不是规范严谨的法律术语，其含义接近于物权法理论中用益物权的法律处分，是权利人对土地承包经营权所作的法律上的处分行为，包括土地承包经营权整体的移转、土地承包经营权部分权能的移转以及在土地承包经营权上设定权利用益物权。的语境中，因为“土地经营权是流转情况下才独立于承包权的一项权利”。李伟伟：《“三权分置”中土地经营权的性质及权能》，载《中国党政干部论坛》2016年第5期，第54页。早在20世纪90年代，已经有学者注意到，在农村实行家庭联产承包责任制以后，农户原先承包的土地不断发生调整和转让，经营形式向多样化发展，包括“集体―承包户―公司型”、“集体―承包户―联营体型”和“集体―农户―使用户型”等，农村土地出现“三权分离”的趋势，即所有权属于集体，承包权由原来向集体承包土地的?r户持有，使用权则转移到土地的实际耕种者手中。冯玉华、张文方：《论农村土地的“三权分离”》，载《经济纵横》1992年第9期，第5―9页。 　　大体上，在现行法所规定的流转方式中，互换，主要解决耕作便利问题；转让，转移的是土地承包经营权，承包户一般不愿意接受，实践中数量甚少；而转包、出租、入股，转移到土地的实际耕种者手中的是土地承包经营权的部分权能，其享有的土地经营权属于债权性质，而债权效力较弱，且缺乏稳定性，对土地的实际耕作者不利。概言之，上述流转方式相对于“三权分置”的政策目标，即实现土地规模