地方政府公共基础设施资产管理初探温州经济技术开发区财政局李.DOCVIP

地方政府公共基础设施资产管理初探 温州经济技术开发区财政局 李崇文 一、引言 公共基础设施在维持社会正常运转，保障公民生活安全，维持正常经济社会秩序等方面起到了举足轻重的作用。但是一直以来，公共基础设施的资产管理却没有得到足够重视。虽然新修订的《行政单位会计制度》（以下简称新《制度》）已要求增设专门的“公共基础设施”科目进行核算，但时至今日，制度要求并未得到广泛落实。本文以温州经济技术开发区（以下简称经开区）为例，试就地方政府公共基础设施管理存在的问题进行分析，并提出相应的对策建议。 二、经开区公共基础设施资产现状 温州经济技术开发区区域范围覆盖滨海园区、金海园区和四个街道，总人口达23万人。2014年初经省政府批复，开发区跨区域合作整合提升至“一区七园”，打破了县域经济壁垒，初步形成核心区与辐射带动区联动发展格局。2015年温州市委、市政府将浙南沿海先进装备制造产业集聚区、温州瓯飞管委会与温州经济技术开发区“三区合一”，实行“三块牌子、一套人马”管理，发挥多平台叠加的优势。经过近几年的赶超发展，集聚区2016年工业总产值超1225亿元，财政总收入20.5亿元，核心区基础设施也日趋完善，多式联运的基础设施框架已初步形成，拥有沈海高速复线、环山东路、市域铁路S2线、滨海大道、永强大道等重大基础设施项目，区内各组团间联系通道建设逐步完善，天柱大道、通海大道、新川大道等道路工程的推进，形成了沙城、天河与星海街道的干线联通，除交通网络外，电力、供气、水利、通信、教育、环境与卫生等基础设施保障能力也在不断增强。但相对与经开区区域面积的扩张及经济体量的稳步攀升，每年基建投入支出并没有显著增长。现有统计数据显示，从2012年底区划调整开始，经开区公共基础设施投资金额每年保持在50亿元左右，于2015年度达到阶段峰值，2016年有所回落。从趋势上看，公共基础设施投资额占GDP比重呈现拐点回落趋势（见图1），但是这些年份地方GDP增长并未失速，也显示经开区单位公共基础设施带动区域增长的边际效应不减反增。内在逻辑上可以理解为公共基础设施的逐步完善进一步优化了区域发展环境，为经开区经济增长发挥了重要的支撑作用。 图1 三、公共基础设施资产管理存在的问题 （一）资产会计核算缺失，游离于政府账外 经开区公共基础设施的建设任务一般由城建部门负责，项目竣工验收后交由区市政环保局、城市管理局、水利局等单位进行管护。目前已完工的设施资产大多未办理决算，由区财政集中支付中心暂列在建工程科目，但实际已交付使用，截止2016年底，在建工程科目余额达到109.20亿元。这些资产在建设单位和接受管护单位均未入账，长期游离于公共资产账务核算外，一方面造成各单位资产统计不实，进而不能如实反映区级政府资产负债率；另一方面区级国有资产的安全和完整得不到制度保障。究其原因，一是相关法规、制度并未就公共基础设施资产的核算作出明确规定，新《制度》相关提法过于笼统，难以参照实施。二是在主观上对公基础设施管理核算不够重视。长期以来政府投资项目重建设，轻管理，认为项目建设完毕，能够交付使用就算完成任务了。三是在客观上，资产核算清查十分困难。由于时间跨度长，部分原始资料缺失，难以核算存量数据，需根据实物评估，但是相关资产可能几度拆除和重建，加之公共基础设施所处地点分散，数量众多，资产管理维护单位人手有限，清查评估难度太大。 （二）资产产权界定不清，主体责任未落实 提供公共基础设施是政府的职责，但投资来源目前呈多元化趋势，常常涉及到诸多利益主体的参与，影响资产的产权或管理权界定及确认计量。目前，经开区政府投资项目就存在上下级政府共同投入、政府和社会资本合作（PPP模式）以及企业法人根据指令性文件单独投资建设等多种形式。虽然这些做法有利于缓解财政收支矛盾，提高项目建设效率，但是容易造成产权边界模糊。而清晰的产权边界是落实权责分配、体现政府履职效果的基础。对于一些跨行政区域贯穿性的公共基础设施，产权或管理权如何划分界定目前没有明确的规定。例如，温州市域铁路S2线是一项跨行政区域贯穿性的市级公共基础设施，项目要求区级配套，并发行相关债券引入民间资本，如果产权界定不清，权责分担不明，不仅影响公共基础设施核算的准确性和完整性，也会一定程度上削弱政府项目吸引力，影响社会资本参与积极性。对于这种非单一投资来源的项目，新《制度》只是要求对公共基础设施占有并直接负责维护的行政单位负责会计核算，但同一地块上的资产可能分属多个单位，典型如区级文化公园，体育设施、环卫设施、绿地建设分属区民计卫局、市政环保局、城市管理局等多个部门，类似情况，新《制度》还未明确，难以进行实务操作，并且对于事业单位、托管企业等也未做出相应的规定。 （三）设施维护缺乏规划，管理方式较落后 目前，公共基础设施核算管理尚未进入正轨，更谈不上设