中国农村基层政府职能的实证分析.PDFVIP

58 2009年第3期总第143期 中国农村基层政府职能的实证分析 侯麟科 刘明兴 陶 然 内容提要：文章利用 年、 年、 年 个省 个乡镇 个村的抽样数据，研究 2000 2004 2007 6 60 120 了乡镇政府和村两委的重点工作任务的总体分布、地区差异，以及税费改革对于政府职能所产生的 影响。 研究发现，尽管税费改革显著地改变了乡村两级干部的职能结构，但是基层政府并没有切实 向服务型政府转化；同时，基层政府维持社会稳定的压力也日渐增强。 关键词：基层政府 政府职能 税费改革 一、导 论 在中国基层治理改革过程中， 如何转变基层政府职能受到了各级政府和社会各界的高度 关注。乡镇政府与村两委实际承担的工作任务不仅反映了基层政府职能的现状，也体现出整个 ① 农村社会治理结构的变化特征 。既有文献对乡村干部职能的分析，大致可以分成两类：一是研 究基层政府的行为特征和职能类型。饶静、叶敬忠（2007a ）对此类研究进行了详细的文献综述， 并将基层政府的角色分成了“压力型体制”和“谋利型政权经营者”两种。当然，从各种案例调查 的结果来看，基层干部的职能可以同时涵盖“执行压力型政策”、“谋求资源与利益”和“提供公 ② ③ 共服务”等几个方面的内容 。 二是研究财政体制变化 对基层政府职能和结构转型的影响。 例 ④ 如，吴建南等（2005 ）指出，分税制改革之后乡镇财政收入的匮乏会导致其削减公共支出 ，以保 证自身生存与运转，结果是基层政府从公共物品提供者变成了“营利性经纪人”。周飞舟（2006 ） 强调，税费改革以后，上级转移支付方式取代了分级投入体制，乡镇政府不再向农民征收税费， 而是专注于跑钱和借钱。 区别于传统的“汲取型”体制，这种“悬浮型”政权对基层政权与农民间 的关系影响深远。 饶静、叶敬忠（2007b ）认为，税费改革改变了乡村的利益格局，乡镇政府沦为 事实上的县政府的派出机构。 乡镇政府的依附型政权特征迫使地方干部向 “谋利型政权经营 者”靠近。 赵树凯（2005 ）对税费改革前后乡镇政府的结构和职能变化进行了跨区域的对比总 结，并指出维持“社会稳定”是目前乡镇机构改革的重要约束。 作者简介： 侯麟科，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心硕士研究生。刘明兴，北京大学中国教育财政 科学研究所副教授。陶然，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员。 本项研究得到了教育部社会科学基金规划项目（项目编号：06JA790004）、国家自然科学基金项目（项目编号、中 国科学院项目（项目编号：KSCX2-YW-N-039），以及中国科学院地理科学与资源研究所自然科学基金配套项目的资助。 ①关于乡镇政府和乡村治理结构历史演变的综述性研究，参见于建嵘（2002）、沈延生（2003）、陈剩勇和孟军（2006）。赖 2006）对中国的基层治理结构进行了国际比较研究。 海榕（ ②有研究指出，类似的角色之间并不一定冲突（马明洁，2000）。 ③主要指分税制和农村税费改革。 ④徐勇、吴理财（2004）也指出，农村税费改革客观上削弱了基层政府的实际公共服务能力。 经济社会体制比较（双月刊） 59 以上讨论要么基于理论分析，要么依据个别乡镇案例，即便有部分学者做了一定数量的乡 ① 镇调研，也没有充分考虑样本的总体代表性问题。基于一个面板数据 ，我们的研究旨在测度和 分析当前基层政府实际担负的职能及其变化趋势，为基层治理改革研究提供实证参考。下文安 排如下：第二部分简要介绍调查设计；第三、四部分分别讨论乡镇