从OECD经验看政府改造的趋势与发展.PDF

從OECD經驗看政府改造的趨勢與發展 彭錦鵬 壹 、前言 1980年代以來世界各國政府 ，受到石油危機、油價大漲的影響 ，普遍產生 巨額財政赤字 ，而必須採行各種政治 、行政、和組織方面的因應之道 。最早迎 接挑戰的國家是英國 。在英國首相柴契爾夫人執政之後 ，面對英國經濟衰退 、 政府文官體系膨脹 、財政赤字不斷升高的情形下 ，大幅進行政府改造工作 ，從 國營事業民營化開始 ，陸續推動組織和人事方面的改革 。其中影響英國文官制 度最大的改革 ，就是透過 「續階計畫」（Next Steps ），成立政署 （agency ）制 度。英國的政府改造工作持續進行已經將近三十年 ，不但使英國成為新公共管 理理論的發源地 ，並持續成為世界各國推動政府改造的模範國家 。最近十年來 ，英國政府在布萊爾執政之下 ，特別重視電子化政府的建設和打破部會各自為 政的 「聯合型政府」（joined -up government ）改革運動 ，而 「聯合型政府」的 改革 ，也受到澳大利亞 、紐西蘭和加拿大等國的學習 。如果更宏觀的來看 ，幾 乎所有經濟合作發展組織國家都在持續不斷推動行政改革 ，重組政府組織結構 和運作規則 ，精簡文官人數 ，形成前所未有 、同時並進的行政改革風潮。本文 將就經濟合作發展組織國家在政府組織型態多元化改變 、人力資源彈性管理制 度、高級文官制度 、以及 「全觀型治理」（holistic governance ）等方面 ，分析 討論先進國家政府改造的趨勢和發展 。 貳 、政府組織多元化的發展 過去二十年來 ，經濟合作發展組織國家在政府組織結構方面最大的變革 ， 就是國營事業民營化和出售國有財產 。根據統計 ，二十年來經濟合作發展組織 國家在民營化的過程中 ，已取得7,500億美元的資金 （OECD, 2004a: 1 ）。而過 去十年中 ，電信事業的民營化則成為民營化收入的最大來源 。但是2000年開始 ，民營化的工作已經隨著經濟發展遲鈍而減低 ，同時可以出售的財產也大致賣 光了 。 同時 ，在過去二十年中 ，經濟合作發展組織國家不只是面對新的環境而改 變政府的組織結構 ，更進一步藉著組織的改變以提高績效 。例如內閣部會的數 目逐漸減少，以及在部會能夠掌控的情形下 ，設立各種不同的行政組織和獨立 管制機關。傳統的政府型態都是以行政部門的部會所組成，部長主導各部會的 - 1 - 從 OECD 經驗看政府改造的趨勢與發展 業務 。由部長直接主導的課責機制 ，則提供簡單明瞭而且穩定的治理模式。在 這種治理模式下 ，決策和服務的提供都是政府的責任 ，並且很清楚地向國會來 負責，並最終向人民負責 。但是過去二十年中，這種治理模式已經大幅改變 ， 政府將其責任重新配置到不同的機關 ，使其和政客們的控制有一臂之遙 （at arm’s length）。這些新的機關有不同於一般的部會階層式組織 ，而且擁有管理 的自主權或能夠免於政治干預 。此類機關在經濟合作發展組織國家的中央政府 中，已經佔了各國公共支出和公共人力50%到75%的比率 （OECD, 2004a: 4 ）。 英國的政署模式自1988年開始逐年推廣實施以來 ，到2000年時已將接近八成的 文官納入政署模式的運作下 ，形成英國文官體制一百五十年來的最大變化 （彭 錦鵬 ，2000 ）。荷蘭在2004年時80%的文官都是在政署機關中服務 。以韓國而 言 ，從1999年開始設立的23 個政署機關已經雇用了5,000 人，並且使用7%的政府 預算 （OECD, 2004: 5 ）。 OECD對於這些以保護公共利益而運作的各種非傳統部會型態的政府機關 普遍興起的現象稱之為 「分散型公共治理」（distributed public governance ）， 同時 ，因為這些政府機關的型態和名稱及其法律地位在各國之間各有不同 ，因 此將其統稱為 「政署 、當局和其他政府機關」（agencies, authorities and