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国际非政府组织在中国的运作及其问题分析 ——以惠黎基金会为个案的分析 都静 中国人民大学国际关系学院 引言 非政府组织的研究正日益成为学术界备受关注的议题之一。这主要是两方面的因素使然：一方面，伴随中国20多年来的改革开放的进程，中国的政治体制与经济体制发生了重大的变革，与之相应地，出现了新的社会结构；而非政府组织则是新的社会结构中的重要组成部分，关注于中国发展进程的学者自然而然地将注意力集中于这一新生事物的研究之上。另一方面，在全球化的背景之下，世界政府与市场在某些领域的双重失灵催生了第三部门力量的崛起，它们应社会的需求，提供了政府和市场所不能提供的各项服务职能，在各个领域的影响日益广泛，因而掀起了一场被称之为“全球社团革命”的非政府组织的发展浪潮。 在这双重作用的影响下非政府组织的研究日渐深入，学者们从不同的理论视角出发，运用不同的经验调查素材，对于中国非政府组织的缘起、发育、功用等进行了多方描述。总体而言“一是从组织理论和公共管理的角度展开，它关注的是非政府组织的宗旨和使命、内部治理结构、领导、战略规划、筹资策略、财务管理、绩效评估、公共关系等应用层面。”另一个维度是“从政治经济学、社会学的角度切入，它关注非政府组织的形成、作用及其与国际市场的关系等理论层面。” 但是不难发现，这些研究集中于将中国非政府组织本身作为对象而探讨其特征与成长的环境，进而指出了中国非政府组织由于生成机制的不同，因而呈现出“自上而下”的官办性组织与“自下而上”的民间草根组织两种类型。它们在发展中可依赖的资源具体有所不同，但是可以归纳为两种非常重要的资源来源：1978年以来的改革“政府首先从经济领域中退出来，接着从社会领域中退出来。在这个过程中，形成了来自政府的资源，包括政府提供的财政资源、编制资源和政府提供的各种各样的权力。另一方面，改革开放和市场经济的发展形成了来自国外和市场经济的资源”。 但是非政府组织首先是作为一种组织而存在的，因而非政府组织的发展，就不仅仅在于其资源是否丰富或生存条件是否优厚，更重要的一个方面，是其组织目标的实现，组织的目标是通过项目运作的过程达致的。就此而言，非政府组织的发展资源就不是我们简单地从非政府组织与国家的关系中就能彻底透视的。非政府组织自身的生存环境与其运作环境是两个有关联但是并不完全重合的概念，运作是以自生生存和发展为基础的，同时运作的过程也在于同外部环境的互动，进而改造外部环境，实现组织理念，它们是一种相互型塑的过程。但是当前学界考察非政府组织时，即使提到从“活动——组织——关系”三角体系上研究非政府组织，但仍集中于组织本身的活动而不是以运作过程为视角进行考察，忽视了“非政府组织的运作”这样一个重要的研究与分析的进路。 另一个方面，在研究单元的选择上，中国的非政府组织研究大多数集中于“地方性”的组织，有一些开始转向“全国性”的非政府组织研究，但是对于活跃在中国的国际非政府组织的研究却鲜有涉及。就近年关于非政府组织研究的综述性文章的引证来看，就极少见到关于这一方面的论文或者研究著作出现。 国际非政府组织是一个非常具有透视力的研究对象。非政府组织开展的活动跨越了国界的限制，在更加广阔的范围内进行，成为国际非政府组织（International Non-governmental Organization, 简称INGO），被视为全球公民社会的重要组成部分。既具有非政府的民间性与公益性的主要特征，同时又具备国际性的特征。它们在国际舞台上的作用，尤其是对国际政治的影响和意义，已经被广泛关注和研究，但是关于它们对一国国内社会的作用与影响，却鲜少涉及，这应该成为我们关注和研究的一个重要方面。在中国的国际非政府组织的数量日益庞大，成为中国社会的一个不得不重视的社会力量，对中国的发展形成了各种层面的影响，据有关组织的统计，中国每年至少获得来自国际非政府组织或机构的至少100万美元的支持，用于项目的发展。该组织对在华的各类国际非政府组织的数量和发展作了一个不完全统计，分为四类一共有490多家规模不一的国际性非政府组织，包括：募集性基金会（Grant making foundations）：70advocacy-primary function Groups）：70个；人道主义非政府组织（Implementing NGOs)：200个；以教会为基础的慈善组织（Church-based charitable groups）：15 在中国的国际非政府组织，一个最为重要的部分就是慈善性质的国际非政府组织。它们总部一般都未在中国大陆而多在发达国家，募捐亦在国外进行，在中国尚且没有公开的募集活动（这到目前为止是违背中国国家法律规定的；在中国的多为其开发和执行项目的分支机构；它们一般规模都不大，在对外宣传上保持低调；都主张一种凸现“社区”