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试论促进产权明晰旅游规划管制改革旅游规划对旅游市场及旅游经济发展的作用一直是各学派争议不休的话题，特别是我国旅游业因受社会主义计划经济向市场经济转轨的影响，旅游规划与经济发展的深层矛盾暴露出来，旅游规划的低效率、滞后性与缺乏可操作性变得更加突出，人们也逐步认识到旅游资源利用中的产权界定、产权保护及规划控制的重要性。本文从以科斯为代表的新制度经济学中的交易费用理论、产权理论来探讨旅游规划的理论与实施问题。 一、理论出发点 从现代经济学角度研究旅游规划，目前主要有三种思路：一类是现代福利学派，他们认为旅游市场的政府调节起正面作用。这种支持采用旅游规划的经典经济学理论源自庇古福利经济学的市场失灵、著名的外部效果和其扩展的公共物品等理论。这种庇古式“事先干预”的传统观念与做法已被广大规划从业者接受。二类是对政府调节持坚决的怀疑态度的部分科斯学派。反对旅游规划控制，而强调产权明晰与节省交易费用，使市场的作用绝对化。三类是应用新制度经济学理论，从科斯学派理论出发，重新论证某些情况下必须采用政府干预与税收调节。强调产权明晰与节省交易费用的市场化发展为主导，但同时需要保持旅游规划的法律地位。基本观点为：（1）科斯理论并不反对经济政策。现代福利学派将政府政策作为经济系统之外的力量，而科斯理论则将制度纳入经济要素之中，并强调明晰产权之后的市场运作，可减少政府干预。（2）旅游法规中旅游资源利用权力束边界的界定是市场发展有效的关键。旅游资源利用权具有排他性，排他的产权同边界描述密不可分。实际上，以区划为代表的旅游功能分区规划不仅是旅游资源利用的基本要素，而且也是政体边界的行政要素，例如度假区、风景名胜区等，因此必须通过对产权权力束的划分和边界的描述来明确旅游资源产权关系。 二、中国旅游资源产权的有限性 从产权的归属对象来看，产权的形式主要有私有产权、公共产权、社团产权和国有产权四种类型。当某个人对一种资源行使某种权利，并不排斥同一团体内其他成员对该资源行使同样的权利时，这种产权便被称为社团产权或俱乐部产权。它具有有限的排他性、有限的可转让性和消费上的有限竞争性三个特点。而旅游资源明显地具有这些特征。 1.有限的排他性 即只有由某种资格并遵循社团规则的单个成员组成的社团才能占有和支配社团产权，并享受相应的收益，非社团人员不能享受社团的权益。我国旅游资源产权有限的排他性主要体现在产权界定不清楚：（1）缺乏明确的人格化代表。旅游资源国家所有制过于抽象空洞，而无明确的人格化代表，导致权利之争、讨价还价和寻租，人为加大交易成本。（2）产权边界模糊。由于现代市场经济社会中旅游资源关系的特殊复杂性，其权力可细分为占有权、使用权、收益权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，因此，“旅游资源利用”这个概念在实践中可以包括极多的内容，旅游资源权利制度的改革仅仅分离所有权与使用权是不够的。现行旅游资源管理法规仍属于公众法性质，所调节的是政府和资源所有者、使用者之间的关系，而对资源使用者、所有者之间的关系的调节缺乏法律规定。 2.有限的可转让性 每个成员对社团拥有全部的产权，但这个资源或财产实际上并不属于每个成员自身。如风景名胜区属全体人民所有，但风景名胜区不能被任何一个游客分割占有。我国长期以来存在大量的以行政划拨方式而形成的旅游资源产权关系模糊，旅游资源使用者的权利不充分，缺乏资源转让权，产权残缺程度高，且没有以明确的合约形式界定清楚，资源利用期限不明确，旅游资源使用的负外部效果积重难返，已成为中国旅游业的普遍问题。此外旅游规划体系不健全造成了资源产权不明晰。 3.产权残缺产生的寻租现象 产权不清晰，公共区域太大，交易成本很高，人们会发现争夺公共区域的利益比进行生产活动有利可图。近一段时期以来，一些党员干部和一些“很有经济实力的人”未经任何部门的批准，在世界自然和文化遗产――江西庐山风景区的莲花洞森林公园内损毁国家生态公益林，违规兴建私家别墅，导致这一景区抢占别墅成风。据初步估算，从1997年至2003年止，莲花洞林场和浔庐村共转让土地79宗126亩用于建房，现有20宗25亩已经建成，40宗62亩在建，还有19宗39亩待建。这是一起典型的寻租活动，寻租产生的根源就是官僚集团在追求自身利益最大化的过程中，有一种扩大“公共区域”的偏好。寻租既得利益者的阵容不断扩大，增大了产权市场化的阻力，因此，必须首先从法律上减少旅游资源产权残缺。 4.我国旅游规划体系在旅游产权明晰上的缺陷 我国旅游规划体系（包括规划法规、规划行政、规划编制和开发控制）侧重于旨在维护公共利益的政府干预，未在政府干预与市场机制之间取得有效平衡。目前我国旅游规划成果不够理想，除旅游规划人员主观上的认识水平和技术水平不高外，与旅游规划的法