构建可持续发展目标导向的省级空间规划体系.docVIP

构建可持续发展目标导向的省级空间规划体系 　　摘 要：构建分级管理的空间规划体系是生态文明体制改革的重要内容。回顾法国城市规划法规的演变，该国城市规划体系从中央主导逐步向地方分权，随后向纳入环境与可持续发展要素的综合决策转变，法规注重规划协调、确立可持续发展规划原则、规定公众参与的程序。针对我国城镇规划体系存在的可持续发展规划目标融合的法规基础不完善、协调机制不健全、公众参与不够深入广泛等问题，指出法国城市规划的经验对我国的启示，即：通过立法确立省级“多规合一”空间规划的法律地位和可持续发展目标导向，建立围绕可持续发展目标的多规融合信息基础，建立完善公?参与规划决策及监督的程序，保障规划过程的公众参与。 　　关键词：空间规划；城市规划；可持续发展；多规合一 　　中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）03-0192-04 　　近年来，由于规划执行缺乏刚性约束和监督，无序开发、过度开发、分散开发导致的土地浪费、生态破坏、环境污染问题突出，而规划部门职责交叉、规划重叠冲突、地方规划随意变动等也屡遭诟病。“十二五”以来，国家日趋重视“多规合一”和构建协调统一的空间规划体系。2015年9月中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。法国城市规划法规的演变历程以及立法推动可持续发展规划目标落实方面取得的进展，为我国探索建立落实可持续发展目标的省级空间发展规划体系提供了宝贵的经验。 　　一、法国的城市规划法规演变 　　法国行政体制是国家、大区、省、市镇四个等级，城市规划管理体系也按照四个层次分别设立了9个大都市地区开发行政机构、214个市镇规划机构、35个地区规划机构和17 014个社区间发展联合体[1]。法国的城市规划体系的演变方向是从中央主导逐步向地方分权，随后向纳入环境与可持续发展要素的综合决策转变。 　　20世纪40年代，为了加强公共机构对城市重建的规划管理，法国颁布法律，赋予中央政府组织编制规划的职能，确立了自上而下、中央集权的城市规划体系。法国中央政府成立了国家设施委员会，下设城市规划和房屋建设局，并在各省设立了分支机构，负责组织编制和实施单个市镇或者多市镇地区的“规划整治计划”[2]。 　　20世纪初期至60年代后期和70年代初期，法国以《土地指导法》为代表形成中央主导的城市规划体系，1973年的《城市规划法典》提出编制具有法律效力的土地利用规划（POS）和没有法律效力但有指导性的城市规划整治指导纲要（SDAU），构成城市规划体系的两个层次[3]。城市规划整治指导纲要明确中长期城市发展指导方针，确定城市规划地区的布局和发展容量。土地利用规划主要是根据区划方法，详细规定各地块的土地使用权限和用途以及相应的容积率。为了进行复杂的城市综合开发，国家政府、地方集体、个人开发商、房地产业主等可以通过建立协议开发区（ZAC），以合约方式形成稳定的伙伴关系，私营企业分担公共机构全部或者局部的公共市政设施建设投入，以换取土地开发权。各方在协商的基础上共同制定开发区详细规划（PAZ）作为规划文件[4]。 　　20世纪80年代，随着法国《地方分权法》的颁布，城市规划权开始从国家政府向地方转移。中央集中管理和统筹协调全国的城市规划，但是大区和省在具体的规划区域和项目上有相对独立的权限。 　　20世纪90年代以后，欧盟一体化促使法国城市规划公共政策强化环境和可持续发展目标，建立规划协调统一的综合决策机制。1991年执行的《城市指导法》要求，将居住平等权、基础设施可达性、公共服务多样性及城市环境保护几个重要方面综合考虑。要求人口超过20万的市镇建造至少20%的社会住宅，促进地方集体形成住房类型的多样化，消除居住隔离，创造社会融合。1999年颁布《可持续的规划整治与国土开发指导法》，避免城市空间规模不断扩大对周边农村地区的侵蚀。 　　2000年颁布的《城市更新和社会团结法》提出彻底更新《土地指导法》以来的两项规划文件，提出以“国土协调发展大纲”（SCOT）替代城市规划整治指导纲要，在市镇层面上用新的“地方城市规划纲领”（PLU）代替原有土地利用规划，以保证国家和地方在规划政策上的一致性，加强市镇间的合作，加强国土利用与社会住宅、城市交通等规划的协调统一。地方城市规划内容远远超出了单纯的土地利用规定，需要与地方住宅发展计划、地方交通规划等相互协调统一，并制定地方空间发展战略。不再进行土地细分，也不再编制容积率等抽象的指标，而是根据综合规划方案确定用地性质和具体的建筑控制要求。地方城市规划一旦通过审批后，只能对规划的局部地区进行修改[5]。