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中国纵向政权组织法治体系解构及建构 　 一、引言 　　 就其核心内容而言，所谓纵向政权组织法治体系，即中央与地方政权之间的权限划分及其相互关系的法治化总称，其不仅包括从中央到地方的各级政府(行政机关) 之间的权力配置关系，亦内含着各级人大之间以及同级政府与人大之间的权力配置关系。在依法治国，建设法治国家的大背景下，“建设中国特色社会主义法治体系”已被十八届四中全会定位为推进依法治国的总目标之一。基于此，作为社会主义法治体系子系统，纵向政权组织法治体系的变革便具有战略性意义。就其规范意义而言，所谓纵向政权组织法治体系的变革，应当内在地包括“破、立”两个方面，其中“破”即意味着解构，“立”则意味着建构。 　　 在哲学上，“解构”一词既有颠覆、摧毁、拆散等意思，也有拆解重构之意味。所谓纵向政权组织法治体系之解构，即意味着对现行相关立法和体制的废改与拆解。具体有三：(1)修改《国务院组织法》，废止《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下文简称《地方组织法》)。其理由在于：一则鉴于其本身的历史局限性，两部法律条文粗疏，用语模糊，操作性不强等问题日益突出，致使其已经无法胜任各自所调整的国务院与地方政权组织法律关系的使命(应松年、薛刚凌，2002：19)；二则这两部法律都没有涉及“中央与地方之间的权限划分”等核心内容”“在其现实意义上，我国当前存在着中央”省、中央”自治区、中央”直辖市、中央”特别行政区等四种不同的中央与地方的权限配置模式；但在法律上，除宪法外，目前仅有港澳“基本法”和《民族区域自治法》涉及中央与特区、中央与民族自治地方的权限划分问题，而中央与省、直辖市之间的纵向关系，实际上处于“无法可依”的状态，属于法治的盲点区域。但就其地位而言，中央与省、直辖市之间的权限配置关系，属于中国纵向政权组织法治体系建构的主要矛盾，所以应当优先纳入法治国家建设议程。而鉴于不同的中央与地方的权限配置模式间存在着巨大的差异性，由单一的法律文件予以统合规定会显得过于庞杂，并缺乏针对性。为此，专门以地方各级政权组织的权力配置为规范对象的《地方组织法》显然已无存在必要，应在废止该部法律的基础上分别制定相应的单行法律；(2)矫正“法治统一绝对化”的法治构想。在逻辑上，法治统一与区域发展多元化之间存在“二律背反”，就我国这样一个区域发展非均衡性的单一制国家而言，法治统一是法治国家建设的基本要求，而鼓励各地区因地制宜的多元化发展又是现实需要。二者冲突无法避免，也无法调和。鉴于发展不足仍为中国社会的主要矛盾，法治统一的平面架构应放弃“绝对化”的“乌托邦”构想；(3)摒弃“大一统”的法治愿景。鉴于法的实效呈阶梯递减定律，国家立法的实效在执行过程中自上而下呈递减态势，层级越低，法律实效越差”“这种现象走到极端，就会陷入法律权威的失落，甚或法律失效的危机(郑永流，2002：23)。所以，中央立法一竿子插到底的“大一统”构想，只能是一厢情愿，法治统一的立体架构应摒弃“均衡主义”幻想，接受“差序化”格局。 　　 在学理上，建构是一个涵盖设计、构建、建造等内容的集合性概念。适用于法学研究领域，建构有“在解构现有体制沉疴的基础上，创制一套新的法律机制，为人们提供一套新的解析或阅读脉络”之意味。故此，所谓纵向政权组织法治体系之建构，意指在修缮或创制相关立法的基础上，构筑新的纵向治理体系。就其总体方案而言，中国纵向政权组织法治体系之建构，应当树立“法治统一相对论”之理念，采行单行立法与综合立法相结合之路径，在制定或修改若干单行纵向权力配置法的同时，出台统一的《中央地方关系法》等法典。具体有四：(1)借鉴“基本法”的有益经验和立法技术，适时出台《直辖市法》和《省政组织法》两部宪法性法律，分别用以调整中央与直辖市、中央与省之间的纵向权力配置关系。以此为基础，图谋直辖市与省域呈差序结构的相对统一的法治平面构架；(2)基于法的实效阶梯递减定律以及中国县域发展多元化的客观需要，县政法治体系构建应当恪守“因地制宜”之原则，借鉴民族区域自治法的有益经验和立法技术，适时出台专门的《县政自治章程》。通过该章程，将省辖市(地区)以下的县全部纳入自治的范围，赋予其制定自治条例和单行条例等较大自治权，建设由中央弹性控制的“自治性”县政法治构架；(3)在中国纵向政权法治体系改革的大构架中，民族自治地方治理机制改革属于不可或缺的部分。可以考虑适时修改《民族区域自治法》，将《地方组织法》中有关民族自治机关的职权等事项并入其中，并在落实民族自治地方的自治权的基础上，为建设具有民族特色的“民族性”法治区域提供法律保障；(4) 在《直辖市法》、《省政组织法》、港澳“基本法”、《县政自治章程》以及《民族区域自治法》等单行法律的基础上，适时出台《中央地方关系法》。该法作为调整中央与地方关系的综合性法典，至少