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中美双反措施案公共法律基准探析 　2011年3月25日，世界贸易组织（WTO）争端解决机构（Dispute Settlement Body，以下简称DSB）正式通过了“美国对某些中国产品征收反倾销税和反补贴税案”（以下简称“中美双反措施案”）的WTO上诉机构（以下简称上诉机构）报告。① 在该报告中，上诉机构推翻了“中美双反措施案”专家组关于“公共机构”的认定，并裁定美国对由中国国有企业提供原材料的涉案产品征收反补贴税的做法与其在《补贴与反补贴措施协议》（以下简称《SCM协议》）第19.3条、第10条以及第32.1条项下所承担的义务不符。作为“中美双反措施案”的核心法律争点之一，“公共机构”的认定关系到补贴能否成立、反补贴税的征收是否合法。以下笔者拟结合“中美双反措施案”专家组和上诉机构关于“公共机构”认定标准的分析，揭示“公共机构”之争以及“公共机构”判断标准的实质，并提出相应对策。 一、“中美双反措施案”中“公共机构”界定之争缘起 自2006年11月发起对中国进口铜版纸的反倾销和反补贴合并调查（以下简称双反调查）起，美国开始对中国的一系列出口产品频繁进行双反调查并采取反倾销和反补贴措施（以下简称双反措施）。双反调查对中国出口企业的利益损害极为严重，并且还有越演越烈的趋势。② 2007年7－8月，基于国内贸易保护主义势力施加的压力，美国商务部又先后对原产于中国的环形焊缝钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎发起双反调查，并随后作出对上述四类产品征收反倾销税和反补贴税的裁定。对此，一方面我国企业联合美国进口商在美国国际贸易法院提起诉讼；另一方面，在相关产业部门和行业协会的强烈要求下，我国政府代表相关企业于2008年9月19日启动WTO争端解决机制，正式发起与美国的双边磋商。在磋商无果的情况下，中国要求DSB设立专家组。由于对专家组的相关裁决不满，中国向DSB提起了上诉。 作为DSB裁决的第一起中美之间关于双反措施的案件，美国商务部在国内双反调查程序中认为，中国政府通过国有企业向上述四类产品的国内生产商提供原材料（如热轧钢、聚丙烯、天然橡胶、合成橡胶等）的行为、由国有企业将原材料卖给私营企业，再由私营企业低价转售给上述四类产品国内生产商的行为，以及中国国有政策银行和国有商业银行向产品国内生产商提供优惠信贷的行为，均构成事实上的专项性补贴。根据《SCM协议》第1.1条的规定，补贴需要满足以下几个要素：（1）存在财政资助；（2）该财政资助由政府或公共机构提供；（3）该财政资助使得受益人获得利益。其中，上述第2项要素涉及提供财政资助的三类主体：政府、公共机构以及受到政府或公共机构委托或指示的私营机构。在这三类主体中，确定政府和私营机构往往比较简单，但如何确定公共机构则是DSB尚未解决的问题。在“中美双反措施案”中，中美双方对于中国国有企业和国有商业银行不属于政府并无疑义，但对于这两类主体是否属于公共机构则持不同意见：中国认为，某一实体只有履行法律赋予的特定政府职能时才属于公共机构，中国国有企业和国有商业银行不属于公共机构，其被指控的行为不能构成《SCM协议》意义上的补贴，美国对涉案中国出口产品同时征收反倾销税和反补贴税缺乏法律依据；而美国则认为，某一实体只要由政府所有或控制就属于公共机构。 二、“中美双反措施案”专家组对“公共机构”的界定 （一）专家组对“公共机构”的文义解释 由于《SCM协议》并未对“公共机构”作出明确的界定，因此专家组遵循DSB解释WTO协议含义时一贯所采取的方法”“文义解释，即首先审查字典中“公共机构”的含义，以此作为探求条约实际用语含义的出发点。专家组查阅字典后认为，“公共”指的是“属于人民全体或与团体、国家有关”，“机构”指的是“由个人组成的实体或公司”或“由若干个人基于共同联系或共同目的组成的整体”。将这两个词的含义组合在一起，就是“公共机构”的字典含义，即“属于团体或国家的公司”。这一含义的范围显然比中国所主张的“公共机构”含义要广。为了支持这一观点，专家组进一步从以下几方面展开了分析：③ 第一，专家组审查了《SCM协议》第1.1（a）（1）条中“公共机构”一词在法语和西班牙语文本中的含义，认为该词在这两个作准文本中的含义范围同样比中国所主张的含义要宽泛。为了支持这一观点，专家组还考察了苏格兰、西班牙、加拿大魁北克省以及欧盟四个法域中关于“公共机构”的界定，发现这四个法域中的“公共机构”一词所涵盖的范围均不限于政府机构，而包括政府所有或控制的实体。 第二，中国主张，《SCM协议》第1.1（a）（1）条的文本将“政府”（government）和“公共机构”（public body）统称为”政府”，这表明两者在功能上有相同之处。但是，专家组认为，在《SCM协议》第1.1（a）（1）条中，“政