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地方政府跨域合作合宪性问题及制度进路 　一、地方政府跨域合作的治理现状及其反思 　　地方政府跨域合作是国家治理过程中的永恒话题。从国家产生之日起，它就必须思考如何“按地区来划分国家管制下的人民”①，无论采取何种国家结构形式安排，联邦制或单一制，地方政府都是国家最为基本的治理单元。这种以土地管辖权为基础的治理模式要求地方政府恪守行政区划的边界，一旦地方政府所面临的公共事务超越行政区划的边界，它的治理能力就会受到挑战，进而必须依靠地方政府之间的积极合作才能实现跨域公共事务的有效治理。因而从国家运行的基本逻辑来看，地方政府跨域合作的问题必然会发生，只是范围和程度有所差别而已。在过去公共事务较为简单，人员和资讯交流并不密切复杂的情况下，跨域治理的需求仅仅是国家治理的一个偶发状态，并未产生较为广泛的影响，因而有关地方政府跨域合作的理论研究和制度建设并不是那么迫切和深入。近些年，科技的进步使得交通、人口和咨询流动加速，行政区之间的管辖界限日益模糊。尤其是伴随着政治、经济和社会结构的高速发展与变迁，地方政府所面临的治理问题日趋复杂，原本在单一行政辖区内可以完成的公共事务，如公共安全、河流治理、环境整治、公共服务等，不仅涵盖了地方的政治、经济、社会与空间系统，同时也跨越了不同的行政辖区，具有越来越明显的“政治性”“公共性”和“外溢性”②。传统上，以单个行政区划为基本单元的治理模式已经难以适应诸多跨域公共事务的治理需求，地方政府或主动或被动地横向联动日渐增多，由此逐渐形成了一种依托但又超越土地管辖权和行政区划的新兴治理模式主张。 　　这种新兴的治理模式主张最早出现在联邦制国家。为了打破因僵化处理地方分权和地方自治而导致的行政区划壁垒，确保“政府行政能有一致性，不致造成停滞或无效能的政府”③，一系列原理和技术得到发展以推动构建新的跨地域、跨部门的治理体系。在地方分权和地方自治的浪潮席卷单一制国家之后，它同样面临着较为突出和紧迫的地方政府跨域合作问题。经过多年发展，一些域外法治发达国家在实践中形成了各具特色的有关地方政府跨域合作的制度设计，比如英国的“区域治理(Region Governance)”、美国的“都会区治理(Metropolitan Governance)”、日本的“广域行政(広域行政)”等。根据经合组织(OECD)的研判，地方政府之间的这种横向互动不但是优化国家治理的必要手段，而且会在未来呈现出进一步强化和深入的发展态势。原因包括：(1)环境环保和经济永续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；(2)区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决事业和贫穷等社会问题；(3)在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须借助资源和行动的整合，以提升地方竞争力；(4)虽然公私部门合作有所成效，但地方政府间所建立的合作伙伴关系仍然是核心。④ 　　在我国，地方政府跨域合作经历了一个从无到有的发展过程。从域外国家的经验来看，虽然跨域治理的需求一直都有，但只有在地方分权或者地方自治的情况下，地方政府的跨域合作才会真正发生。如果是在实施中央集权的国家，中央政府完全可以凭借高强度的政治权威调配调整地方政府的资源和角色，从而回应治理需求。更为重要的是，高度的中央集权意味着地方政府独立主体地位的缺失，因而它们之间不可能产生自觉的跨域合作意愿，也没有跨域合作的能力。在建国之后的很长一段时间内，我们正是通过中央政府部门之间的“条条联系”来解决一些跨行政区公共事务治理问题。中央集权的体制安排固然有其合理的一面，因为国家的本质就是集权。尤其是在我国这样一个有着浓厚“大一统”和 “独尊中央”文化传统的多民族地理大国，中央集权不但有其现实合理性，也更容易获得社会心理的认可。但随着外部环境的剧烈变化，中央集权也在遭受越来越严峻地挑战。首先，中央集权容易出现“行政体系的制度疲劳”，⑤既不利于中央政令的执行，也无法充分调动地方发展积极性。其次，在全球化的背景下，国家与国家之间的竞争越来越表现为地区与地区甚至城市与城市的直接竞争，⑥要求我们迅速提升地方的治理能力和竞争实力。除此之外，民主化浪潮的影响也不可小觑，人们普遍把地方自治视为推行民主的必要条件，所谓“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固”，⑦中央集权没有办法满足人们对民主价值的诉求。除此之外， “高度集中的资源分配”“利益满足体制”也无法调和“现代化过程中有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾”。⑧改革开放初期，基于“社会主义民主制度”和“社会主义建设”⑨的双重考虑，中央政府开始尝试在行政、财税和立法等领域向地方政府下沉权力。权力下沉的影响极为深刻，它不但从根本上改变了中央与地方关系的安排，而且形塑出了一种完全有别于计划经济时代的新的地方政府角色。地方政府从过去中央计划和指令的执行者，逐步转变为地方事务