基础设施民营化中政府私人伙伴关系研究(PPP模式).doc

中诚信财务顾问有限公司 CHINA CHENGXIN FINANCIAL CONSULTANCY CO., LTD 财 务 顾 问 FINANCIAL ADVISOR 第5期 2004年5月10日 基础设施民营化中政府私人伙伴关系研究 （PPP模式） 王小青 导 言 20世纪80年代以来，在国际基础设施建设领域，由于长期以来改革步伐的迟缓，社会大众越来越难以容忍政府主管部门低下的运作效率、混乱的办事程序、狭窄的融资渠道和迟缓的技术革新，以及由于上述问题所直接导致的质量低下的公共基础设施产品和服务。在这种历史背景下，基础设施建设项目民营化的呼声越来越高，种种基础设施建设项目民营化的尝试也逐渐产生，并且日益发展起来。逐渐融入世界经济大潮的中国，也正面临着同样的情况。政府与私人伙伴关系，即PPP模式，正是这些民营化模式的总的概括和经验总结。它代表了近二十年来西方社会公共基础建设事业发展的新思路、新趋势，并且正不断地被事实证明确实是一种科学、高效的项目融资模式。当前中国正处在社会主义市场经济飞速发展、公共基础设施建设遍地开花的特殊历史时期，这对于我们中华民族来说既是一种机遇，更是一种挑战。要想成功地抓住机遇、迎接挑战，我们就必须对传统的、弊病繁多的、以政府为单一运作主体的公共基础设施建设模式进行一系列调整和改革。笔者选择PPP模式作为论文的题目，正是看中了该模式对于我国公共基础设施建设事业改革所具有的重要借鉴和指导意义。 PPP模式的内涵，就是政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式适用的范围，包括能源提供、公共交通、医疗卫生、教育、信息技术、环境保护和政府融资等各个方面。PPP模式的基本特征，就是共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。PPP模式的基本形式，包括：政府部门，国有企业，服务的外包，运营和维护的外包或租赁（Oamp;M），合作组织，租赁—建设—经营（LBO），建设?? 1 转让—经营（BTO），建设—经营—转让（BOT），外围建设，购买—建设—经营（BBO），建设—拥有—经营（BOO）等等多种形式。 从经济学、管理学理论上对PPP模式进行研究，我们需要从公共产品理论入手。公共基础设施，满足公共产品的基本特征，因而从其本质上来说属于公共产品；要使基础设施的提供满足经济学上的最优原则，就必须满足公共产品有效供给的条件。适应改革的现实需要，西方学术界中涌现出了一系列新的思潮和流派。就理论上和实践中的影响而裕惭≡窈凸芾碇饕迨堑贝姓母锏闹鞯祭砺郏欠直鸫硬煌牟嗝娌土斯彩乱得裼谋匾院徒羝刃裕⑾嘤μ岢隽嗣裼恼咧髡拧?PPP模式在国际上已有大量成功的案例，在我国也有一定规模的尝试。英法海底隧道项目、香港东区海底隧道项目、上海浦东水务公司项目、北京地铁五号线项目就是其中有代表性的案例。近期的北京国家体育场的融资项目，也是一个发生在我们身边的、典型的PPP模式的运用实例。从这些已经建成、已投入运营或是仍然在建的案例，我们可以归纳出PPP模式运作的基本步骤，总结出一些实际操作经验。 在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，促进我国基础设施建设项目的民营化，在我国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。当然，由于这种崭新模式在我国尚属尝试性阶段，所以运行环境的各个方面仍然存在着诸多不足之处。针对这些不足，我们相应提出了一些政策建议。 本文的创新之处主要体现在对PPP模式理论依据的选择和对PPP案例的分析上。在PPP模式理论依据的选择上，笔者不仅仅停留在微观经济学有关公共产品理论的研究领域，而是跳出理论经济学，从公共选择和管理主义这些行政学、管理学与经济学交叉的理论流派的角度进行分析，既开拓了研究思路，又有助于各学科的结合。在对PPP案例的分析上，特别是对北京国家体育场融资项目的论述、分析上，采用了投资银行日常业务中使用的项目建议书格式，从而使该部分谌菹缘寐雎缜逦⑻趵砬宄本哂辛思叩南质敌院涂刹僮餍裕杂诼畚挠衫砺巯蛳质档幕毓榫哂屑渲匾淖饔谩?由于PPP模式产生的历史不过二十多年，其产生和发展过程多是直接来自于投资银行业务的第一线，所以对这种模式进行总结必然会遇到理论依据少