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第7 章 什么是政治艺术 §1. 如何打破“永不合作”的社会均衡 以前的文章我已经说过，实行垂直控制的制度所产生的“永不合作”的制度 均衡，会发生一种自增强过程，难以被打破；但是，它还是在许多国家被打破了， 只是打得很艰难。破解这种均衡，是一个关于民主政治的动力问题。我们还是拿 意大利来说事。 意大利 1860 年建国，但直到二战结束后一个时期，这个国家还不是一个典 型的民主政治国家，“上层是共和国，下层是帝国”这个话可用来反映这个国家 的制度的一个侧面。国家主要政治家是参加选举的，有民选总统，也有议会，但 地方政府的首脑是中央政府任命的。于是，这个国家的中央与地方关系总是处于 紧张状态。1948 年已经有了改革动议，产生了关于地方政府选举的新宪法，但 由于当时的右派政治家担心共产党的活动以及当时国际背景使然，这项改革被拖 延了，以后二十多年的时间里仍然是中央政府控制。欧洲国家作类似改革的还有 其他国家，如丹麦，但曾被称作“欧洲病夫”的意大利作这样的改革其意义更加 深远，其经验也更值得关注。1968 年，意大利的改革重新启动，一系列故事发 生了。帕特南是这场改革的见证人，他的著作《使民主运转起来》就想回答意大 利这个国家究竟是如何打破“永不合作”的均衡，实现民主政治的。有这么几个 因素很受帕特南看重。 第一，是改革的次序。没有地方自治，就没有民主政治，但实现地方自治的 条件是中央政府的民主政治基础。尽管中央政府实行了普选制度，有了一部民主 政治的宪法，但因为垂直控制所导致的庇护－附庸型关系，使意大利的政治腐败 异常严重，社会生活中“永不合作”的囚徒困境难以打破。对于这种局面，包括 共产党领袖在内的一批地方精英是不满意的，他们竭力促成改革。不难理解，改 革是艰难的、痛苦的。但改革竟在二十来年的历程中成功了。从改革的过程看， 地方精英和中央精英有可能坐在一起谈判，而中央精英受选举制度的制约，不 得不考虑地方的利益，使得中央利益与地方利益有了某种一致的可能。所以， 在意大利，民主政治的扩展，是以中央政府的民主政治形式为前提的。试想， 就关键的改革（如基本宪法秩序的改革），如果中央政府改革在后，地方政府改 革在前，政治冲突将大大增加，改革的风险也将大大增加，改革的夭折也将更容 易。地方政府先行改革，改革的节奏难以控制，由各种历史原因导致的离心倾向 会导致社会分崩离析。如果中央政府先行改革，地方精英先在最高层练习谈判、 合作，同时，他们的岗位（如总统、政府部长、国会议员等）决定了他们有可能 去优先考虑国家整体利益，从而在利益冲突中先产生中央层面上的利益均衡，并 努力把握地方改革的节奏。 第二，民主政治不是一纸法令可以建立起来的，民主政治的实际发育是一个 缓慢的过程。民主政治的真实变化是极其缓慢的，帕特南感叹说：“人们可以一 周接一周，一月接一月，有时甚至是一年接一年地考察制度的发展，然而，…… 制度变迁的节奏是缓慢的，要清楚地看到一个新制度对文化和行为产生的显著影 1 响，常常需要几代人的时间。……要想建设新制度的人和想要对此做出评价的人 需要耐心，这是从意大利地区试验中得到的最重要的教训之一”。帕特南是一个 典型的改良主义者，他不认为改革的最终成功不是一朝一夕的事情。“就制度建 构而言（不仅是制定宪法），时间的计量是以１０年为单位的”，制度要改变历史 文化遗产，需要的时间更长；意大利的20 年改革几乎察觉不到对文化模式和社 会结构的作用。 其实，不仅对民主政治发展的漫长性我们有深刻印象，就对民主政治发展中 的某种“无序”性，我们也不应该陌生。在关于英国民主政治发展的一篇文献中 我们看到，在英国民主政治发展的早期，选举中的违法无疑是广泛存在的。从较 富有的地主们往来的书信中，可以看到他们的确在选举中进行阴谋策划，但是， “在市镇中奋力拼搏的中产阶级社群里”，这种情况就要少的多。18 世纪中期以 后的一个时期，英国发生了要求议会纯洁化的广泛的运动，主要目标是保障选民 的权利、保障当选人的独立性、恢复三年一届的议会、减少税收等，参加的主体 是“绅士、教士和不动产的保有者”。早期西方国家议会里的打架现象司空见惯， 前几年的台湾议会也是如此。那些反对民主政治的人士经常借用这种现象来提出 他们的批评意见。中国农村选举中贿选、暴力等现象也已经产生，并成为一些反 对者的借口。 第三，帕特南发现，改革过程的长短与历史文化遗产有关。意大利的宪政改 革实施以后，各地表现