行政程序中形式及形式主义.docVIP

行政程序中形式及形式主义 　内容提要：行政程序不仅具有形式性属性，也具有实质性属性。我国行政程序法制发展重形式、轻实质的倾向已经在法律实践中产生了不良后果。这种偏颇主要源自三个法律程序观的误识：一是行政程序的泛司法化误识；二是行政程序的反实质化误识；三是行政程序的非法律化误识。我们必须强调行政程序的实质因素与形式因素并重的良性行政程序发展观。 关键词: 行政程序听证、形式、形式主义、 实质性因素 一、 听证的形式与形式主义的听证 近年来，随着行政程序意识的不断提升，国内经常出现各式各样的听证会。这些主题各异的听证会往往是来时轰轰烈烈、去时议论纷纷。从总体来看，大部分听证事项并未因听证程序而受到实际的影响。也就是说价格听证的结果几乎都是“逢听必涨”，其他的申请听证行为也未因经过听证程序而对原来的决定有根本的改动。因此，听证的公正性受到了强烈质疑。争议的矛头直指听证程序本身。这其中曾引起轰动黄山风景区旅游价格听证最具代表性。 2005年，黄山风景区管委会以体现世界遗产价值，弥补保护资金缺口，限制超负荷参观客流为理由申请景区门票涨价。黄山市物价局依申请举行了价格听证会。听证会的结果是与会的23名代表（包括5名旁听代表）一致同意门票涨价，只是在涨价幅度上存在分歧。公众对此听证结果表示质疑。听证会的表决中为什么消费者声音如此弱化？听证会的消费者代表应该有能代表那些作为黄山景区游客构成结构90%以上的外地游客的代表。而参加听证会的6名消费者代表却全部来自黄山本地。显然，这样单一的地域代表性很难充分代表民意。对此，黄山市价格论证中心主任张加兴则强调论证会的合法性：“国家法律法规要求做的我们都做了，所有要走的程序我们都很认真地做。”[1] 这位官员所言真是一语道破天机。其实与此案相似的一系列行政听证都是把要走的程序走完了就了事。[③]从法律的角度看。这些听证会是严格的法律适用过程，法律怎么规定，就怎么适用。这样的适用是合法有效的，也是严格形式性的。那么这些没有取得具有公信力的听证究竟有什么实际作用？是老百姓对听证程序的理解有偏差，冀望过高；还是部分地方政府和管理部门未能公正履行自身职能；还是个别媒体有失实报导，恶意炒作所致？当然，以上问题都可能存在。但听证程序本身是否合理也是应当予以关注的。以价格听证为例，我国价格听证主要的法律依据是《价格法》第二十三条、[④]国家发展和改革委员会制定的《政府制定价格行为规则》、《政府价格决策听证办法》和各地方政府制定的相关地方规章。这些法律对价格听证程序的规定都非常原则、粗放。以黄山门票价格听证案为例，最令人诟病的听证代表组成问题在各级法律规范中就几乎没有可具操作性的规定。发改委的部门规章只是规定了听证会代表的组成人数大约在20人左右，并规定经营者代表、消费者代表和有关方面代表约各占三分之一。另外就只是一些关于听证代表的选拔、年龄、素质等规定。[⑤] 这样形式性规定无疑为合法但不公正的听证大开方便之门。执法机关如果只关注法律规定语词的字面意思，或者只对待解释的规范性行为进行狭义界定，那么这样的法律适用就变成形式主义的法律实践。 我们只举了价格听证的听证代表组成为例来说明过于形式化的行政程序可能造成的危害。无庸讳言，这样只重形式、而且走向形式主义的程序规范在我国比比皆是。这些形式主义的程序最大的特点是特别具有“可操作性”，简单易懂的法律推理大可成为一些部门或机关的卸责机制。由此可知，这些形式主义的程序根本不能起到行政程序应当起到的规制权力、保护权利、追求公正作用。 这些问题的产生绝非偶然。它与我国法律界长期以来存在的对行政程序根深蒂固的偏颇认识有着紧密联系。这种行政程序观不恰当地强调了程序的形式性，而有意无意地忽视了程序的实质性。而没有实质性与形式性共同发挥作用，就根本不会有行政程序的良性发展和运行。那么是什么导致了这种错误的行政程序观呢？行政程序的实质性和形式性又所指为何呢？ 二 ; 程序的形式与形式主义的程序 （一）程序的形式 长久以来，在许多人的心目中程序就等于形式，或主要就是形式。然而这却是一种非常严重的误解。实际上，没有哪种法律规范是只有形式而无实质的。对实体法而言，这一点比较容易理解。但对程序法来说其实质要素往往容易被人忽视。下面我们将通过概念界定和程序法律规范实例来分析程序法中的实质性因素。 所谓行政程序的形式性是指有关法律规范明确要求的，在做出行政作为时撇开实质性依据而采用的规则，其中包括关于时间、地点或数量等强制性规范。而行政执法机关运用这些强制性规范进行法律推理和法律适用行为也是形式性的表现。本文中行政程序的实质性是指在做出行政行为时不受形式性的约束而通过考虑道德的、经济的、政治的、习俗的或者其他社会因素作出行政行为。因此，行政程序规范的高度权威性、法律上的有效性以及排斥、无视甚至对