行政信赖保护之立法思索.docVIP

行政信赖保护之立法思索 　 ;摘　要：人们对信赖保护的认识已经提到了一定的高度，将信赖保护规定在行政程序法之中已基本上形成共识。但信赖保护究竟是作为具体法律规则的立法还是作法律原则的立法，甚至能否作为行政程序法的立法目的之一？信赖保护仅仅是实体性保护，还是包括程序性保护？在构成要件上，是否需要与公共利益相权衡？在保护请求权上是否需要设定时效？等等，这些问题需要在立法上引起足够重视并得到妥善解决，以让信赖保护能够收到良好的效果。 关键词：信赖保护；行政程序立法；公共利益的权衡; 行政信赖保护是指在法治行政过程中，行政主体在作出某种行为、承诺等具有一定可预见性的活动之后，不得随意改变，若基于维护公共利益的需要必须改变由此所形成的法律状态，应对公民、法人或者其他组织正当的既得权益和合理预期加以保护，否则行政主体应承担相应的法律责任。信赖保护在行政法上日益受到重视，相关的研究已取得初步的进展，并已进入到立法中来。对信赖保护的理论研究固然十分重要，但在实行成文法渊源的我国，如果信赖保护没有进入到立法中来，则很难在现实中发挥其重要作用。目前，信赖保护的法律化主要体现在行政程序立法之中。本文试图在梳理一些国家和地区行政程序立法的基础上，对信赖保护在行政程序法中究竟如何定位作些探讨，以期对我国统一行政程序立法有所裨益。 一、信赖保护的地位：是具体的法律规则还是法律原则，抑或其他？ 从一些国家和地区的行政程序立法来看，信赖保护的地位大致有三种情况：第一，将信赖保护仅作为具体的法律规则来规定。例如，《瑞士行政程序法》(1968年)规定，当事人不因合理信赖确认处分有所作为，而受有不利益(第25条)；当事人不得因行政处分之宣示有瑕疵而受有不利益(第38条)。《联邦德国行政程序法》(1976年)仅于违法行政处分的撤销(第48条)、合法行政处分的废止(第49条)等法律规范当中将信赖保护予以规定。我国澳门地区《行政程序法》(1994年)也隐含着信赖保护的规定，即当行政行为系设定权利或设定受法律保护的利益的，有效的行政行为不可以自由废止(第121条)。第二，将信赖保护作为法律原则来规定，并通过法律规则加以具体化。例如，《葡萄牙行政程序法典》(1991年)在后来的修改中将信赖保护(包含于善意原则之中)作为一项原则予以规定(第6条Ａ)。并在第140条中规定，行政行为已设定权利或受法律保护之利益，不可自由废止。《韩国行政程序法》(1996年)在总则中将 #8226;34#8226; 信赖保护以法律原则的形式予以规定(第4条)。在其草案(1987年)当中则不仅规定了信赖保护原则，而且在具体规范(即对撤销或撤回行政处分的限制)中对该原则予以落实。在韩国大法院的判例中还将该原则的适用条件予以具体化。[1](Ｐ32)我国台湾地区《行政程序法》(1998年)第8条规定了信赖保护原则，并在违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等法律规范中对该原则予以具体化。第三，将信赖保护作为行政程序法的立法目的来规定。例如日本《行政程序法纲要案》(1989年)规定，该法的立法目之一就是确保国民对行政的信赖。韩国《行政程序法》第1条规定，该法的目的在于规定有关行政程序的共通事项，谋求国民的行政参与，确保行政的公正性、透明性及信赖性，保护国民权益。我国台湾地区《行政程序法》第1条也规定：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。” 人们通常认为，信赖保护在行政法上具有一般法律原则的地位，甚至具有宪法位阶的效力。“行政法的基本原则虽然一般来说是不成文的，但这一特点在现代立法实践中已开始转变。上世纪中叶以后，许多国家在行政程序法典中以成文法条明确确定某些较为成熟、较普遍适用的行政法的基本原则。”[2](Ｐ58)从上面的列举也可以看出，近年来的行政程序立法多将信赖保护作为一项法律原则予以规定。从理论上说，信赖保护所信赖的客体，不仅包括典型的具体行政行为，还包括行政承诺、行政指导、行政计划、行政惯例甚至是行政立法。以法律原则的形式进行规定，具有较大的包容性，能使行政上的信赖保护不仅仅限于在典型的具体行政行为撤销或废止这一领域发挥作用。仅以具体法律规范的形式规定容易出现挂一漏万，故为不妥。但需要注意的是，作为一项法律原则规定，其效力即应贯穿于整个行政程序之中，应适用于受行政程序法规制的所有行政行为。理论上应该如此，但事实上对诸如行政惯例、行政立法等较特殊的信赖客体如何构成信赖保护，又如何保护等问题，目前研究不足，尚需作进一步探讨。 或许采取一方面以法律原则的形式对信赖保护作出规定，另一方面又以法律规则的形式在典型的具体行政行为领域将其予以具体化是较为妥当的。这样既可以保证信赖