行政诉讼程序设置问题及策略创新.docVIP

行政诉讼程序设置问题及策略创新 　一、现行行政诉讼程序设置问题之审视 　我国行政诉讼包括一审、二审程序，审判程序中的附带赔偿程序，以及单纯的行政赔偿程序，这些程序统一构成了我国现行行政诉讼审判程序的基本框架。综观我国三大诉讼程序可知，它们具有一定的相似性，主要体现在受案、回避、公开审判、辩论等具体程序环节上。但行政诉讼又具有自身的特性，就诉讼的原被告双方而言，他们之间的地位不平等，且当事人举证责任的分配，也与其他两大诉讼程序不同。更为特殊的是，行政诉讼在诉讼理由和诉讼类型的关系问题上，与刑事诉讼、民事诉讼存在本质的区别，这集中体现在行政诉讼的诉因与诉讼类型紧密联系在一起，有何种诉因，便有何种诉讼类型。我国一些学者普遍将行政诉讼的类型分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等。而马怀德教授将其分为“撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等七类”[1]。诉讼程序主要围绕上述几种诉讼类型展开。然而，在理性审视现行的行政诉讼程序后，不难发现其中存在的问题，主要表现为总的诉讼程序中缺乏一个可以进行适当分流的程序，即所有起诉至法院的案件均需在既定的一审、二审程序中完结。且不说案件之受案范围如何，适用的法律依据如何，单在程序设计上，现行的行政诉讼程序并未实现诉讼经济、快捷和效率的完美结合，取而代之的是眉毛胡子一把抓，将各种类型的诉讼一概纳入到传统的两审终审体系中来。 　另从诉讼类型上看，凡是诉至法院的行政诉讼案件，均要进入第一审普通程序。由于我国尚未建立起行政诉讼简易程序，故一审程序承担起了全部类型案件的起诉工作。因案件的审理程度有简单与复杂之别，故对那些通过简单程序就能够有效解决的行政诉讼案件，实无必要过多地耗费有限的司法资源，采用一审普通程序处理，否则“案件久拖不决，当事人的诉讼成本也可能超出其预期借助诉讼想要获得的利益，由此进行利益权衡，当事人往往会选择为减少损失而放弃诉权，这又导致行政争议无法及时获得解决”[2]。对于那些分歧不大，当事双方仅就履行义务、确认违法、确认关系等存在争议的案件，尽管不排除在事实与证据认定上具有一定的复杂性，但它们仍有归于简单案件的可能性。笔者认为，为保障诉讼活动顺利进行，有必要事先针对案件的难易程度来选择程序，而不是针对案件类型。此外，因受强职权主义诉讼模式的影响，我国传统的法院审判体制呈现出一定的弊端，欲重新构建适合于当代主流发展趋势的行政诉讼程序，必须率先构建起一个既具有程序分流功能，又能实现当事人权益的合理配置，强力保证效率和质量，有效解决实际问题的行政诉讼体系。 　二、关于行政诉讼程序重置的设想 　（一）以被告确定管辖 　现行《行政诉讼法》第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”从表面上看上述规定，并不觉得现行管辖权划分存在什么问题，但是对于复议前置案件，经过复议后维持原复议机关决定的，反而由原作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，似乎呈现出“管辖倒流”的局面。立法规定必须经过复议方能开启诉讼程序，说明案件之事实认定，较一般行政诉讼案件存在特殊性。例如在认定过程中会涉及某一专业知识或技能的使用，故在管辖问题上，由复议机关所在地法院审理，似乎更能体现这种特殊性。而且，“从宏观层面来说，当行政相对人不服行政机关所作出的具体行政行为欲寻求法律救济时，是直接向法院起诉，还是先向行政复议机关提起复议后再向法院起诉，是摆在其面前的现实问题。行政相对人的这种选择不仅关系到国家能否及时有效地维护其合法权益，也关系到行政权与司法权在国家机关之间的分配与协作，最终影响到两种权利救济方式的功能能否得到最大程度的实现。”[3]客观地说，复议前置的案件类型并不多，将其纳入到复议机关所对应的法院的管辖范围中，具有完全的可行性。只是在诉讼结果问题上，需要上级机关督促原行政机关服从　行政诉讼案件是否适用简易程序，不仅需要一个认知过程，还需要专门的审判机构进行确认。为使程序能够发挥有效分流的作用，有需要将案件先行过滤。为完成此项任务，西方一些国家在诉讼程序中设置了预审程序。预审程序除了发挥过滤功能之外，还可以进行适当的裁决，如简易案件的实体裁决、程序性裁决（不予受理、移送审判法院、裁定驳回起诉等）。笔者认为，我国行政诉讼案件需要建立繁简分流体系，设立与其职能相适应的预审程序，即案件是否适用简易程序，应由预审法官决定，同时预审法官还可以具体审理简易案件并作出实体性裁决和程序性裁决。通过预审法官的裁决，一些案件初步审查后，认为不适宜用建议程序的，则决定移送审判法庭并告知当事人，由正式审判法官审理（预审法官不能是审判法官）。预审程序具有非正式性，其审理一般为书