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国家土地管理权对农地产权影响摘要 主要运用规范分析的方法，研究国家及其土地管理权的行使对农村土地产权制度的影响。基本结论是：国家对农村土地实行管理是必要的，因而农地产权或多或少都会受到其影响。我国的问题在于政府对农地产权的管理方式既不规范，也不适应市场经济的要求，使农地产权残缺不全，不利于其经济效益的发挥和维护农民的权益。解决该问题的基本思路是通过改革，在规范政府行为的基础上，构建与市场经济体制相适应的农村土地产权制度及其运行机制。 关键词 国家；农地产权； 规范分析；土地经济学  中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）12-0085-04 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.014 农村土地产权制度是农村土地所有权演变、发展的必然结果。三十多年的经济体制改革使我国农地产权制度发生了深刻的变化，其中国家的管理权及其演变在我国农地产权利益关系中的作用非常显著。 1 相关理论 国家理论中最具影响力的是“诺思悖论”。该理论认为国家在行政集团利益最大化和促进经济增长的有效体制之间存在着冲突 [1]。巴泽尔也认为统治者常会利用自己的权力通过剥夺臣民的财产来增加收入 [2]。关于政府在经济体制中如何发挥作用，德勒巴克从法经济学的角度进行了分析，指出法律规则在产权交易中发挥的作用有限，特别是当政府面临极端困境时就会对宪法条款做出有利于自己的解释[3]。而奥尔森认为国家会主动限制自身对权利的使用，因为除了受个别利益集团影响之外，国家更需要考虑全体经济人的“共容利益”。对于个体当事人如何限制政府的权力，奥尔森寄希望于集体行动机制，巴泽尔更是确信集体行动机制会把寻租活动降到使社会成员的日常交易显得合算的程度 [4]。 新制度经济学理论关于国家对产权的影响分析比较客观，我们在分析国家对农地产权影响时可以借鉴。但必须指出，我国农地属于集体所有制，国家对农地的干预属于一种管理性质的制度安排，对于这种管理权如何演变成经济产权并成为制约农村发展的障碍，上述观点并不完全适合于中国国情。 我国国家政权对农地产权制度的影响较为复杂。上个世纪50年代中期进行的农业社会主义改造，是我们凭借国家的力量对农地私有产权制度的根本性改造，此后至今的几十年，农村土地集体所有制是农地产权制度的基础，而且在此期间国家政权对农地的管理也是在这种制度基础上进行的。但改革开放以来，随着城市化进程的加快，城市国有土地日益稀缺，政府特别是地方政府对农地产权的干预逐步超出合理界限，引发许多问题。目前理论界比较一致的看法认为，农村土地产权改革应当成为农村深化改革的核心任务。本文将新制度经济学国家理论的框架体系应用于研究我国农村土地制度，以便为理顺农村土地产权关系提供理论基础和政策导向。 2 国家权力对农地产权影响的现实分析 目前我国农地产权制度存在的突出问题是政府对农地产权的过度干预乃至侵害。 2.1 国家对土地的直接控制与管理：土地征收征用制度 通过征收征用农村土地促进工业经济和城市化的发展是各地普遍的做法。这种办法本身就表明国家并没有赋予集体完整的土地产权，它剥夺了集体对经济资源的排他性收益权和转让权。在征收征用农村土地的过程中，当农民、集体与国家的利益发生重叠和冲突时，农民和集体的经济产权往往处于劣势。这种多元主体的土地产权制度决定了每一个主体所享有的产权都是不完整的，个体的土地权利随时都有可能遭受国家权力的侵害和干扰，因而在土地产权交易中，所有主体唯一关注的就是交易中自身利益最大化的土地租金，很难形成一个反映土地产权价值的市场价格。 由于国家在土地一、二级交易市场均处于垄断买方和垄断卖方的地位，政府特别是基层政府在土地交易中成了实际上的受益者，农民仅仅获得所谓的补偿收益，而不是产权意义上的经济权益[4]。国家权力在农村土地资源上的重要作用表现在：一方面国家界定农村社会的基本财产制度，并通过政权的稳定和提供产权制度保障农村集体和农民的利益；另一方面，面临城市化和工业化的形势和压力，一旦国有土地面临稀缺，国家就会通过土地征收征用制度打破其对农民集体和个体的产权承诺，以较低价格的补偿款将农村土地转变为国有土地。2005年取消农业税后，农村土地已经不是国家税收的直接来源，为了加强对土地用途的管理，《宪法》和《土地管理法》对农村集体土地转为城市非农用地的管制更加严格，使得土地的农转非只能通过国家征地的途径，结果导致国家、集体和用地单位之间的关系发生了根本性的转变。 首先，在农地流转的途径上。《土地管理法》规定，任何单位和个人需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地