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财政分权、预算约束和财政竞争 上世纪 70 年代末以来, 我国进行了经济体制改革, 并选择了以财政分权为理念的财政 体制改革为突破口。这样, 由于财政分权的结果使得地方财政支出以地方财政收入为基础, 从而导致了预算硬约束, 进一步强化了地方政府的相对独立利益。地方政府为增加财政收入, 进行了手段多样的财政竞争。本文旨在揭示财政分权、预算约束和财政竞争的内在联系, 并 分析财政竞争可能产生的后果。 一、经济转轨与财政分权 新中国成立以来, 我国经历了三次财政体制改革。每次改革, 中央政府为了实现改革目 标,都通过放权让利来调动地方的积极性, 这一措施使中央和地方财政关系发生了明显变化。 1. 计划经济下的集权式财政体制。新中国成立以后, 中央确立了优先发展重工业的国家 战略目标。为解决重工业资金密集和我国资本稀缺的矛盾, 为重工业发展筹集尽可能的资金, 通过实行商品统购统销制度、全国统一工资制度、户籍制度和人民公社运动, 并且采取国有 国营经营方式, 将工业、商业、农业全部置于国家的直接控制之下, 从而构建了高度集中资 源配置制度的计划经济体制, 并在此基础上形成了中央集权式财政体制, 财政职能定位为充 当国家干预和直接控制的重要工具。集权式财政体制的基本特征是高度集中、统收统支, 地 方政府收支支配权和管理权很小, 并不构成一级独立的财政主体。然而, 在中央集权计划经 济体制下, 由于信息和监督问题难以克服, 全社会投资领域存在严重的预算软约束问题, 最 终导致全社会生产效率低下,人民生活水平普遍较低。为解决信息和监督所导致的预算软约 束问题, 1958 年和 1969 年我国在计划经济体制框架内进行了两次财政分权改革,把相当一 部分国有企业下放到地方政府管理。但因国家并没有放弃重工业优先发展战略, 企业和财权 的下放并不意味着原来实行的一整套计划体制的变更或放弃, 基本的计划体制仍然得到有 效维持。这样, 企业下放就会因为行政隶属关系的变更而割裂各地区、各企业之间原有的经 济联系, 生产的前向和后向联系就会中断, 供应其他地区或企业的产品找不到出路, 需要其 他地区或企业供应的产品来源受到限制, 各地区只好对本地区产业体系进行填平补齐工作, 力图在本地区建立起相对完整的工业体系, 由此而造成严重的各地重复建设和地区分割问 题。 2. 分灶吃饭财政体制。从 1980 年开始, 中国进行了第三次放权、让利改革, 更大一部 分企业下放到地方政府, 开始重视企业生产经营自主权和价值规律的作用, 并逐步从 70 年 代末、80 年代初的“利用商品交换、价值规律的计划经济”和“计划经济为主、市场调节 为辅”, 发展到 1984 年的“有计划的商品经济”和 1987 年“国家引导市场、市场引导企 业”、“计划经济与市场调节相结合”, 最后于 1992 年确立“社会主义市场经济体制”的改 革方向。在这一市场化的改革过程中, 财政体制也逐步从中央集权式财政体制转变为一种相 对分权化的制度安排。在这种制度安排下, 中央和地方各自拥有自己的财政收入, 地方财政 初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。(1) 事权的下放。基于调动地方积 极性和转嫁中央财政负担的考虑, 中央政府逐步下放与地方经济自身发展事业密切相关的 若干权力, 一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方政府管理, 同时, 地方政府逐步负责 地方公共产品的提供;